苏长和

　　新时代以来，中国特色大国外交深入发展，中国国家领导人习近平主席在重要外交场合分别提出了全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议四大倡议。四大倡议涉及国际秩序改革的主要方面，关系人类以及各国面临的共同议题——“遵循什么样的价值原则进行治理、如何有效治理、治理目的是什么”等。关于全球治理体系改革和全球治理能力建设，以下几个问题值得重视。

　　全球治理首要强调主权平等的意义何在

　　今天国际关系的环境发生了极大的改变，第二次世界大战结束后建立了联合国，但是当时独立主权国家数量少，联合国的成员数量有限，代表性还不够。经过20世纪50年代到70年代风起云涌的民族解放运动和非殖民化运动，广大殖民地半殖民地国家纷纷独立，并且陆续加入以联合国为核心的主权国际体系之中。今天的世界，联合国正式会员有190多个，联合国主权国家成员数量是其刚成立时的近4倍。这个变化意味着当今世界主权国家的国际体系基本定型，真正形成了一个以主权国家为核心的全面国际关系时代。这是今天的国际关系同20世纪50年代前国际关系最大的不同之一。如果说20世纪50年代以前，由于殖民地半殖民地体系的存在，并不存在一个完整的国际关系，世界上绝大部分民族并没有以平等的方式进入到国际关系之中，那么，随着民族解放任务的完成以及主权国家体系的定型，国际社会真正需要认真思考构建一个民主、等序、普惠、包容的公正全球治理体系的可能和必要。

　　应该说，主权国家体系的定型以及全面国际关系时代的到来，是战后国际关系的一大进步，世界上大部分民族和国家可以在国际关系中展现自己的意志和力量，这为国际关系向更高阶段的发展创造了条件。但正如我们所看到的，霸权政治、强权政治、干涉政治、集团政治、联盟政治依然存在并且不断地挑战和威胁主权国际秩序。主权制度是全球治理体系的基础，没有这个制度，或者抛弃这个制度，全球治理很多议题无从谈起。中国提出推动构建新型国际关系，正是在全面国际关系时代定型的国际环境下作出的，顺应国际关系发展的大势，也是全球治理倡议中首要强调主权平等的意义所在。

　　全球治理和国家治理的关系

　　一个新型的国际关系，一定建立在各国国家治理较为有序的前提之上。很难想象，如果大部分国家国内治理不善，在由这些国家构成的国际体系中，会有一个好的全球治理。人们并不能指望一个连国内治理质量都堪忧的国家，能有足够的意愿和能力投身到全球治理之中。今日世界存在普遍的治理赤字问题，不仅表现在全球和地区层面，同时也存在于国内政治层面。内部治理不善，限制了不少国家的全球治理意愿和能力。这种现象并非只发生在“全球南方”国家，同时也存在于“全球北方”国家。

　　将全球治理和国家治理结合考虑，我们需要重视这样几个问题：

　　其一，全球治理体系的改革，应充分考虑到体系的改革不仅有利于全球性问题的解决，同时也能够为更多国家国内治理的改善创造更好的国际关系环境，而不是相反。由此，人们必须反思甚至批判过去西方国家在世界上以及在“全球南方”国家推行的新自由主义国家治理体系改革计划，实践已经证明这套方案无论在全球治理体系层次，还是国家治理体系层次，都带来了无限的弊端。

　　其二，重新反思民主并赋予民主新的含义。以西式民主内涵为主要改革内容的举措，实际上已经被证明并没有为全球治理体系带来充足的能力，对很多国家的国内治理质量来说，也并非都是正面的。赋予民主新的含义，应该在有利于真正和有效多边主义基础上，促进国际关系和全球治理的民主化。而对各国国内治理来说，国际社会最重要的是提供国家治理经验和理论交流互鉴的平台和机制，帮助和促进部分国家内部治理能力的建设，绝非将某些国家的对抗式制度作为民主标准在世界上作简单的推广。

　　其三，在全球治理和国家治理之间建立制度性的沟通机制，保证两者不相互抵触。这就需要构建一定的机制，鼓励各国国内作出的政策增加潜在域外消极影响的自我评估机制。在国际关系层次，也要对那些明显对他国产生消极危害或负外部性的内部政策，进行必要的约束和限制。

　　增量改进和结构改革的关系

　　增量改进是指在不改变一种体系原有运行及其效应的条件下，或者不改变体系内部因素前提下，通过某些因素的累积性改进，提高体系的有效运行能力，增进效能。以中国为代表的新兴国家和“全球南方”国家，近十几年来一直致力于全球治理体系的增量改进。中国坚定支持联合国在国际事务中发挥核心作用，维护以联合国为核心的国际体系和以《联合国宪章》为基础的国际关系基本准则。中国发起成立的新型国际组织，同过去西方发起并主导的国际组织并不是对立冲突的，更多是对话的。中国在网络、人工智能等新兴领域提出的倡议和政策，是为新兴议题治理提供中国方案。但是，在推进全球治理增量改进的同时，我们应该看到，今天全球治理体系愈来愈暴露出结构性问题，仅仅通过增量改进的办法有时可能于事无补。

　　全球治理面临的结构性矛盾

　　由于内外政治分离而产生的大量处于各国管辖权以外的全球性问题，不仅是21世纪国际政治，同时也是各国国内治理面临的共同问题。这种结构性矛盾表现在多个方面。

　　其一，国际关系与国内政治的结构性冲突，尤其是对抗式制度的扩散以及越来越多国家由于复制这种制度造成的内部政治极化和对抗，严重限制了这类国家参与全球治理的能力。

　　其二，国际力量对比调整和变化，引起多极化世界格局的发展，进而对全球治理体系的结构变动产生影响，从过去霸权控制、少数国家主导的治理结构，向民主的、平等的、共商的结构状态发展，也就是推进全球治理结构从差序向等序发展。显然，现在的全球治理体系的结构还没有完成这样的转变。

　　其三，除了主权国家以外，越来越多的行为体，如跨国公司和社会组织同样是全球治理体系中日益重要的因素，但是现在的世界显然没有一个政治协商机构，确保在全球治理的制度安排中将这类行为体有规有序地吸纳进来。例如，如何吸纳跨国企业尤其是国有企业更多地参与全球治理，既是理论问题，也是重大全球治理实践问题。长期以来，在新自由主义全球治理观下，国有企业被排除在全球治理活动之外，然而事实上，国有跨国企业可以在全球治理基础公共产品提供上发挥很大作用。随着世界政治经济社会结构以及国际关系与国内政治关系的深刻转型，在增量改进的同时，国际社会需要更多地考虑全球治理的结构改革问题。这或许是未来十年全球治理面临的最突出任务之一。

　　全球治理的规划和行动的关系

　　习近平主席在全球治理的五点倡议中，特别指出要注重行动导向。行动导向强调的是全球议题治理要有规划、能执行，这就提出规划在全球治理中的意义。显然，这一点在所谓的西方民主国家（这种民主制度实质是对抗式制度）很有针对性，国内政治的日益极化既降低了其国内承诺的信用，也大大影响了其对全球治理合作协议的承诺和遵守。各国需要重视规划在解决全球性问题中的重要引领和指导作用。在未来的全球治理进程中，应该格外重视规划引领治理的意义，国际上的双边、多边规划至少可以较有效地克服一些国内政治极化对双多边履约的消极影响。近年来，中国政府重视在双多边外交、地区和全球治理中规划的运用。从已有的中国外交规划研究，可以看出，中国同大部分国家以及在地区治理中，正在有效地扩大这种规划治理方式。这未尝不是促进全球治理政策有效执行和行动的方式之一，应该引起国际社会的重视。

　　（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）