（来源：中国房地产网）

于帅卿/发自北京

养老服务设施用地瓶颈迎来破局之举。

1月27日，自然资源部、民政部、国家卫生健康委等三部委对外发布了《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称“措施”）的通知，措施以“降低用地成本、盘活存量空间”为核心，从规划引领、供地方式、存量盘活、农村养老、新业态支持等七个方面，系统部署了18项具体举措。

针对此项政策，自然资源部解读表示，出台若干措施旨在深入贯彻落实党中央、国务院关于积极应对人口老龄化的重大决策部署，切实执行《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》的相关要求。

措施聚焦当前养老服务设施建设面临的“落地难、成本高”核心痛点，通过强化规划、用地、登记等全链条自然资源要素保障，降低养老服务机构在建设和运营过程中面临的制度性成本，充分释放存量土地和房屋资源潜力，最终推动养老服务业高质量发展，扩大普惠养老服务供给，构建中国特色养老服务体系。

强规划优供给

我国人口老龄化进程持续加速。据测算，2035年60岁及以上人口占比将突破30%，正式进入重度老龄化社会。

养老服务供需平衡与质量提升成为民生保障核心议题，而用地保障不足、布局不均等问题长期制约行业发展。

此次措施强化规划刚性约束，明确养老服务设施布局专项规划需纳入国土空间详细规划及“一张图”管理，鼓励“住宅+养老”“商服+养老”“医疗+养老”土地混合开发和空间复合利用，允许非独立占地养老服务设施与其他建筑兼容建设，减少单独占地成本。

同时，要求新建城区、住宅项目必须同步配建养老服务设施，审批时需征求民政部门意见，确保设施落地即用；对老龄化程度较高地区，可适当提高配建比例。

“这意味着养老设施布局成为法定规划内容，要绘到底、落到位。”广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，这并非新方向，2022年国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》就明确新建居住区养老设施配建达标率需达100%，此次若干措施进一步强化了执行刚性。

他进一步表示，“住宅+养老”等混合开发模式和空间复合利用更具适应性，可通过其他空间盈利补贴养老板块，契合居家养老为主的现状，小规模探索易形成示范效应。

北京、湖北、重庆等多地已率先探索实践。2016年，北京市便将养老设施配建纳入土地出让条件，北京朝阳区崔各庄乡相关地块项目明确配建2万平方米养老设施并无偿移交，连续2年实现新建居住区配套养老设施达标率100%。2022年，湖北省出台办法，要求按每百户不低于20平方米标准配建，同时落实人均不低于0.1平方米养老用地要求；2025年，重庆市细化规定，竞得人签订土地出让合同需同步签署养老设施移交协议，明确面积、标准等核心条款，全力冲刺2025年配建达标率100%目标。

“此前各地虽也有住宅项目配建养老设施要求，但存在明显不足,多数配建地块并非项目中最适合开展养老服务的位置，导致后续无论是政府直接运营，还是采取公建民营模式，整体实施效果都未达预期。”水印养老社区中国有限公司CEO汪勇表示，此次若干措施将配建要求推向全国统一执行，是国家对养老服务重视程度的显著升级。

用地成本偏高是社会资本参与养老服务的主要顾虑之一，措施通过供给侧改革，针对性推出多项“减负”政策，清晰界定用地性质，优化供地方式，为不同类型养老机构精准赋能。

对于兜底保障型和普惠支持型等非营利性养老机构，用地实行“应保尽保”，并依法可采取划拨方式供应。

对单独成宗的营利性养老服务设施用地，全面推行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供地方式，土地使用者可按需选择供地类型。以出让方式取得建设用地使用权的，土地出让金可在2年内缴清，其中第1年缴纳的土地价款不低于应缴土地出让金的50%。

“土地出让金分期缴纳从鼓励性表述升级为明确界定，是此次若干措施最核心的利好之一，有效缓解了营利性机构资金压力。”北京安馨康养产业投资集团有限公司创始人、董事长鄂俊宇表示，这将大幅降低公益养老项目的用地门槛，有效激发社会资本参与积极性。

多维补位完善服务体系

激活存量资源是若干措施的重要亮点，也是适配当下养老需求的现实路径。

措施明确，在符合安全环保要求的前提下，闲置商业、工业用房及老旧小区边角地等可改造为养老设施，5年内按原用途使用，无需变更用途、不增收地价款；非营利性设施还可依法调整容积率和建筑高度。

上海市此前已有类似探索，利用存量土地从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内可不增收土地年租金或收益差价；株洲市则通过建立闲置资产后备资源库，推动64处资产转型为养老设施，原株化集团职工医院改造的医养融合体成为典型案例。

“当前养老需求密集于主城区与老旧社区，这些区域面临新增土地稀缺、成本高昂，新建项目往往难以满足‘就近服务’等核心诉求。”李宇嘉认为，大量存量闲置物业与零星用地恰是潜在的解决方案，通过功能改造便能有效转化为养老服务空间。其中，国有存量资产更应率先盘活，发挥示范引领作用。

汪勇进一步提出优化建议,“一方面，若能将闲置国有及政府资产无偿划拨给非营利组织用于养老机构建设，可快速为这类存量资产找到优质出路，缓解市场存量盘活的迫切需求。另一方面，以合理价格转让给市场化营利性企业用于养老机构改建，或许是更精准破解行业痛点的关键。”

他进一步表示，唯有让市场化投资形成的重资产被资本市场认可，成为REITs（不动产投资信托基金）产品的重要组成部分，养老行业才能真正吸引国内外长期资本入局，构建良性发展生态，这是推动养老机构规模化、高质量发展的核心路径。

若干措施不仅着眼于当前痛点，也进一步拓展服务边界，鼓励探索温泉康养、森林康养等新业态的“跨资源门类”组合供应模式，统筹配置土地、林草、水域等要素，推动养老与文旅、健康产业融合。在农村地区，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，鼓励村集体自办或联营运营，补齐农村养老短板。

“这一规划可盘活城市更新的存量资产以及文旅地产，为康养产业开辟新赛道。”鄂俊宇认为，但政策落地关键在于将土地利好转化为运营力和服务力，此次若干措施未涉及运营能力提升方面，未来需出台配套细则，通过多部门协同确保政策连贯性，避免仅停留在土地政策层面而无运营服务落地实效。

李宇嘉也提醒，政策支持需兼顾激励与风险防控，要协助养老机构完善产权登记和融资支持，同时防范预收费模式可能引发的诈骗风险，引导行业长期规范运营。

为确保所有政策红利能够真正惠及养老项目，若干措施构建了全生命周期的监管闭环。若干措施明确，养老服务设施用地将纳入国土空间规划“一张图”实施动态监管，未经法定程序不得擅自改变用途。在土地出让合同或监管协议中，必须明确规划条件、开发周期及运营要求，并由自然资源、民政、卫生健康等部门建立跨部门协同监管机制，重点监管存量资源转型、低成本供地等环节，确保政策目标不偏离、不走样。