来源：北京大学国家发展研究院

题记：2025年12月28日，北京大学国家发展研究院“中国经济观察报告会”第74期举办。本文根据校友学院发展基金讲席教授卢锋的主题演讲整理。

近两年，我在院内和其它交流场合讨论供强需弱现象时提到一个观点，就是需要从公共资源配置视角深入分析其成因，因而有必要对公共部门资源总量规模与使用结构加以估测。经过最近大半年与年轻同事一起研究，已形成部分阶段性成果，借此机会简单汇报一下。

当前，供强需弱问题的讨论面临新的政策背景。2025年末召开的中央经济工作会议充分肯定经济增长成就，明确指出“国内供强需弱矛盾突出”，同时强调这是“发展中、转型中的问题，经过努力是可以解决的”。

高层对这一矛盾的精准论断，引发了我们对三个问题的思考：为什么高层提出“供强需弱矛盾”这一新论断？如何理解供强需弱是“发展中、转型中的问题”？如何推动这个“发展中、转型中的问题”得到逐步化解？我将围绕这三个问题，从三个方面展开论述。

供强需弱的表现与成因

供强需弱的“供强”表现：“供强”有充分的现实依据，是我国数十年发展积累的重要成果。2023年底，我在一次专题分享中曾提出，“供强”主要体现在：基建持续领先、传统工业优势增强、前沿行业频频突破、技术产业显著提升，以及贸易竞争力的持续提升。“新三样”、“新新三样”，众多企业在AI创新领域奋发有为。生产力供给侧阶段性新突破，体现我国长期发展形成的深厚技术积淀与赶超潜力。当然我国科技产业在不少领域与国际先进水平仍有不同程度距离，未来需要持续努力追赶。

供强需弱的“需弱”表现：从逻辑上而言，“供强”并不必然导致“需弱”。结合我国公共资源配置的实际情况来看，我国的“供强”在很大程度上是公共部门投入大量资源推动形成的，这在一定程度上内生了“需弱”的特征。我国“需弱”的核心表现是需求增长动力不足，这一态势自2018年起逐渐显现。2019年前后与2022年的两次物价波动，均由特殊外部冲击引发，并非宏观经济基本面周期性作用的结果。2019年的物价上涨与非洲猪瘟引发的猪肉价格波动相关，2021年的价格变化则源于疫情对供求两端的冲击，且同期出口的强劲表现进一步放大了价格波动效应。一般物价阶段性处于低位，反映供需关系的现实矛盾——若仅通过行政手段人为抬升价格，而不调整深层结构，反而可能加剧问题。

“需弱”呈现出鲜明的结构性特征，可被拆解为五重层层递进的矛盾关系。总需求不足是当前经济运行的主要矛盾；总需求又分为外需和内需，其中内需偏弱是总需求不足的主要矛盾；内需结构又可以分为投资与消费。尽管当前投资领域也面临紧迫挑战，但从长期视角来看，消费不足仍是主要矛盾。甚至可以说，投资下降在很大程度上源于消费不足引发的市场内卷和反内卷，进而抑制了投资动力。进一步拆解，消费又可以分为政府消费和居民消费。居民消费不足是主要矛盾；最后，在居民消费中，又可以分为商品消费与服务消费。服务消费不足是其中的主要矛盾。上述结构性特征相对稳定，显示多方面矛盾关系中，居民消费相对不足影响比较关键。

“供强需弱”的成因：学界对“供强需弱”成因已有诸多探讨，包括收入分配失衡、社保体系不完善、户籍制度约束等体制性因素。值得深思的是，这些问题存在已久，为何迟迟未能得到根本性解决？我认为，一个较少关注原因在于公共资源配置的传统架构，这一架构已潜移默化地成为各方普遍默认的前提。解决消费不足、实现收入倍增等目标，终将面临“资金来源”的现实困境。

事实上，我国公共部门掌握着规模庞大的资源，这些资源通过常态化机制主要投向投资与生产供给端，虽然新时期决策层对民生领域重视程度增加，公共资源用于民生消费支持规模趋势性扩大，然而现实观察尚未达到与供给资源投入与增长速度相匹配程度。这一点构成供强需弱矛盾的深层体制成因之一。

公共资源规模与配置估测

不同于“三驾马车”“扩内需”的概念前提，我们对公共资源配置进行定量考察时选择的研究思路是“投资-供给”与“民生-消费”的二分法。投资在短期内虽可形成需求，但一旦项目建成便转化为供给；若消费长期不足，单纯扩大投资虽能短期缓解供需矛盾，长期仍会加剧失衡压力。这一分析视角并非否定短期扩大投资的必要性——若投资大幅下滑，短期刺激政策仍不可或缺——而是从长期发展维度，揭示公共资源配置对经济结构的深层影响，与短期政策导向并不冲突，而是相互兼容。

我做了四个层次的估测：公共部门概念与我国特点；2023年公共资源总量估测；公共资源支持供给侧规模；公共资源支持消费端规模。

1、公共部门的概念与我国特点

公共部门是公共经济学中的基础概念。按照国际机构的界定，公共部门=广义政府+公共企业或国企。其中广义政府包括“唯一威权主体”意义上的狭义政府加上社保基金，再加一些非营利机构（NPIs）。

我国公共部门具有极为特殊的结构特征，这一特征深刻折射了我国的体制优势、历史演化背景与发展模式特点。在国际比较意义上，我国公共部门至少有两个突出的国情特点：第一是党的领导原则。中国共产党并非公共部门的组成部分，而是公共部门的全面领导者，这是由“党领导一切”的根本原则所决定的。第二，我国公共部门自身具有三大特征：包含对象广、职能覆盖宽、体量规模大。

一般认为，我国公共部门由三大部分组成：政府+国企+事业单位。尽管有观点认为应将群众团体纳入其中，因其接受党的领导与政府管理，符合公共部门的核心定义，尤其是进入政协的18个人民团体。但鉴于这些群众团体掌握的额外资源有限，本研究暂不将其纳入分析范畴。

需要特别说明的是，我国事业单位的性质与西方语境中的public institution存在本质区别：我国事业单位主要负责人与高管由政府任命，运营费用主要依赖政府支持，甚至存在行政部级规格的重要事业单位，这些特征均无法通过public institution的常规定义来概括，体现了鲜明的中国特色。

2、2023年公共资源总量估测

依据政府、国企、事业单位这三大部分来理解，我国公共部门掌控的资源主要由四个方面构成：一是广义财政“四本预算账户”的收入或资源；二是国有企业净利润扣除国有资本经营收入后的剩余；三是部分事业单位（如公立医院、高校等二类公益机构）通过市场提供服务所获得的收入；四是公共部门固定资产通过折旧计提所耗费的资源。

综合上述四个方面，本研究以2023年为样本年份进行估算，结果显示：公共部门资源总规模约为60.5万亿元，约占当年GDP的48%，较广义财政规模高出三分之一。需要强调的是，这一GDP占比并不是GDP构成意义上的比例，而是以GDP为尺度衡量公共资源相对规模的比例。

3、公共资源支持供给侧规模

公共资源用于投资与供给端支出，主要包括五项：折旧支出、国企与事业单位额外收入中用于投资与供给的部分、政府性基金支出、一般公共预算中明确投向供给端的支出、产业基金等其他公共部门相关支出。

经估算，2023年公共部门投向供给端的资源规模约为33.21万亿元，占GDP的26.35%。经一致性平减调整后，这一比例为25.5%。

4、公共资源支持消费端规模

公共资源用于民生消费端的支出，主要包括六项：社保基金支出、政府实际消费、社会实物转移、事业单位市场收入消费部分扣除、政府消费含折旧费用，及“社会实物转移（social transfer in kind: STIK）”含财政对医保补贴。

经估测，2023年公共部门投向民生消费端的资源规模约为29.29万亿元，占GDP的23.24%。经平减调整后，这一比例为22.5%。

需要提到的是，总消费在统计上包括家庭消费与政府消费，其中STIK虽计入政府消费，但实际由居民使用，需在分析中予以区分。

综上，我国公共部门掌握的巨大资源中，超过一半投向了投资与供给端，接近略小的一半投向消费端。这一配置结构是我国的重要特征，已内嵌于数十年形成的体制机制中，成为各方讨论宏观政策与财政政策的默认前提。鉴于其涉及的资源规模占GDP的48%左右，理解这一配置结构是破解经济结构性矛盾的关键。

公共资源配置的影响探讨

1、公共资源配置结构解释了我国宏观经济结构特点

我国宏观经济结构的特点，在很大程度上由公共资源配置结构决定。

公共资源配置结构解释了我国高投资率的结构特点。我国投资率较G20国家平均值高出16个百分点。这主要源于两方面：一是私营部门投资率的影响，据储蓄率相关数据推算，这一影响约为2个百分点；二是公共部门投资的显著贡献。我国公共部门投资（含折旧相关投资）占GDP的比重约为20%；而美欧国家政府投资占GDP比重仅为4%左右，加上少量国有企业投资，总占比约5%。两者相差约15个百分点，叠加私营部门的小幅差异，恰好解释了我国与G20国家投资率的16个百分点差距。

公共资源配置结构解释了我国低消费率的结构特点。我国居民消费率较G20国家平均值低18个百分点以上，这一差异同样可通过公共资源配置结构解释：一方面，美欧国家公共部门资源占GDP比重在40%上下，除大约5个百分点用于各种投资，投入到消费方面的资源应占GDP的30%以上，而我国仅为22%，相差近10个百分点；另一方面，我国社保与民生支持体系虽取得巨大成就，但仍不够完善，尤其对较低收入城乡居民的支持力度相对不足，导致居民预防性储蓄动机较强。居民储蓄率较G20其他成员均值高出近20个百分点。结合我国居民可支配收入占GDP约40%的比例推算，较高储蓄率解释了约8个百分点的消费率差异。以上两方面因素叠加，基本能够解释我国与国际水平的消费率差距。

这一分析表明，我国宏观经济结构的特征并非单纯由市场自发形成，而是公共部门为实现长期赶超目标，在资源配置中侧重投资、供给与科技领域的结果。尽管我国同样重视民生与消费，但配置比例的不平衡，最终形成了当前的结构特征，这在一定程度上是发展过程中主动选择的结果。

2、与供强需弱的内在关联

前文所述的公共资源配置结构仅是供强需弱形成的必要条件，这一矛盾的凸显还因另外两个条件：

一是市场体制完善与民营企业成长等结构条件。以华为为代表的民营企业，其研发投入规模已与中科院不相上下；“新三样”等新兴产业的崛起，也主要由民营企业引领。市场体制的活力与民营企业的竞争力，与公共资源的供给端投入形成叠加效应，铸就了我国的“供强”优势。但与此同时，民营企业的强劲供给能力与公共资源的持续加持，在消费端投入不足的背景下，会进一步增加了供需不平衡压力，使“需弱”问题更为突出。

发展阶段与时间积累的演化条件。供给能力的发展并非线性过程，而是呈现阶段性特征。近期中央文件所提及的“阶梯式递进”，是对这一发展规律的准确概括。经过数十年积累，尤其是十八大以来的调整与突破，我国供给能力实现了新一轮阶段性跃迁，“供强”特征日益凸显；而消费不足问题虽长期存在，但在特定发展阶段通过三类调节方式得以缓解：一是扩投资（短期转化为需求）；二是增出口（通过外需弥补消费不足）；三是去产能（借助超市场手段对供给能力做减法）。然而当前，这三类调节方式的空间已显著收窄：投资回报率持续下降，扩大投资的难度与风险增加；我国货物贸易顺差已突破万亿美元，制造业顺差占全球较大比例，进一步拓展外需的空间有限；行政化去产能则面临多重约束，难以持续推进。在此背景下，“供强需弱”的矛盾逐渐凸显，成为必须直面的现实问题。

当前我国经济面临着极为特殊的局面：一方面，我国在诸多科技产业取得突破性进展，发展成就举世瞩目，体现新中国几代人不懈奋斗的成果；另一方面，“需弱”引发的抑制型增长态势近年持续存在，不仅会影响长期供给能力，还可能引发社会矛盾催生一些超出经济领域的复杂因素，亟待高度重视。

但是，这一局面也蕴含着前所未有的发展机遇：若能有序调整公共资源配置，将部分资源转向民生与消费端，不仅不会阻碍供给端的赶超进程，反而能通过扩大产能利用率、提升企业利润，为投资增长与前沿产业追赶提供更坚实的支撑。此前看似此消彼长的“供给”与“消费”，可形成相互促进关系：消费短板的补齐，将为供给端的持续发展注入新的动力。

政策含义

基于上述分析，政策核心导向清晰明确：不仅要扩大消费规模，更要着力提高消费率。唯有提高消费率，才能实现宏观经济结构调整与再平衡。这意味着需要使居民收入与消费的增长速度需超过GDP增速。

单纯依靠政府新增发债并非治本之策，从过往经验来看，新增发债资金大多仍流向供给端。根本出路在于调整公共资源的配置结构：假设如能将2023年供给端与供给侧25.5%与消费端22.5%的配置比例，调整为消费端25.5%与供给端22.5%、，在仍保障相当于GDP体量的22.5%%资源支持高端制造业、新兴科技等新质生产力提升追赶的同时，可使消费投入提升3个百分点；加之消费增长对宏观经济的拉动效应，以及由此带来的居民收入增长二次推动，“十五五”期间将消费率就可能得到显著提升。假如公共资源支持投资供给侧长期目标是相当于GDP的15%投入规模，则约有相当于经济总量10个百分点的相当庞大规模资源可通过不同方式用于改善民生与提振消费。

回顾新中国经济史，曾有三次通过政策调整推动消费率在短期内大幅提升的成功经验，这也为当前的政策优化提供了有益借鉴。若能抓住这一契机，将民生与消费置于更突出的位置，有望形成国民经济持续健康发展的新格局，我理解这与高层最新论述供强需弱提到的“转型”要求也是一致的。

整理：白尧 | 编辑：王贤青

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