12月26日中国驻刚果（金）大使馆发布安全形势通报称，鉴于刚果（金）东部安全形势持续恶化，武装冲突频发，相关风险已明显外溢，提醒中国公民切勿前往北基伍、南基伍、伊图里、上韦莱等东部省份。

今年以来，围绕刚果（金）东部地区的各项协议纷至沓来，成果显得非常丰硕。最引人瞩目的是12月4日在美国特朗普政府斡旋下达成的华盛顿系列协议，刚果（金）总统齐塞克迪和反政府武装“3月23日运动”（M23）背后支持者卢旺达总统卡加梅签署和平协议，宣称结束刚东地区长达30年的冲突，开启区域经济一体化进程。但仅仅6天后，M23就攻陷了南基伍省战略重镇乌维拉。这座承载该省临时行政职能的商贸枢纽在6小时内易手，引发布隆迪紧急关闭边境、20万难民流离失所。

显然，围绕刚果（金）东部冲突的协议从谈判主体、内容设计到执行保障都存在致命缺陷。刚东问题的复杂性以及冲突各方不同的利益算计，导致这些“纸面共识”短期内很难成为解决冲突的“行动方案”。

脱节的三大和平进程

由于牵涉大湖区多个国家利益，这一地区的冲突一直是非盟和次区域组织关注的焦点。2024年以来，东非共同体和南部非洲发展共同体分别派出区域部队阻止冲突恶化，并先后发起了两项和平进程：由安哥拉总统洛伦索牵头、得到非盟支持的“罗安达进程”，以及由东非共同体发起的“内罗毕进程”，共同推动解决危机。但区域部队最终无功而返，两大和平进程则由于主要当事方卢旺达和刚果（金）各怀心思，反而另起炉灶，突然在卡塔尔多哈达成协议，两个进程旋即被搁置。

2025年以来，又有三个围绕刚东问题的和平进程在推动：一个由非盟领导、东非共同体和南部非洲发展共同体共同参与，实际是合并之前的“罗安达进程”和“内罗毕进程”；另两个分别由美国和卡塔尔领导，特朗普主导的议程旨在调解卢旺达和刚果（金）之间的冲突，卡塔尔领导的多哈进程则极力促成刚政府与M23达成和解。由于特朗普对刚东地区关键矿产的强烈兴趣，由其推动的华盛顿进程很快成了主角，非盟的角色被边缘化，而多哈进程则成了辅助性的和平进程。

这种同头并进的主次协调结构，如果发挥得当，有望解决这一地区长期存在的痼疾。非盟进程可以理顺周边邻国包括卢旺达、布隆迪、乌干达、安哥拉、肯尼亚、南非等国的利益关切，如跨境武装袭击、矿产利益、难民流入、区域安全治理等。多哈进程则有望解决刚东地区两个直接冲突当事方的和解问题。但特朗普政府急于获取刚东关键矿产，齐塞克迪政府也迫切需要拉拢美国进驻，以制衡卢旺达和M23不断膨胀的军事冒险。最终导致三个进程之间脱节，另外两个进程进展缓慢，三大进程明显缺乏配合。

被激怒的M23

所有协议均涉及区域资源开发与安全治理两部分，作为前提的安全治理往往被资源开发所掩盖。12月4日达成的华盛顿协议12项核心条款中，8项涉及矿产开发合作，包括美企在北基伍省享有钴矿优先开采权、建立美方主导的矿产供应链核查机制、卢旺达可通过戈马港出口加工矿产等内容，凸显协议本质是围绕钴、锂等战略矿产的利益划分。相反，M23关切的图西族的政治平权、东部地区自治、参与全国性政治对话、军队整编的公平待遇等，在协议中仅以模糊表述带过，缺乏可操作的执行细则。华盛顿协议完全由刚果（金）与卢旺达政府主导，M23的政治诉求没有得到关照，反而被视为“非法武装”，要求无条件缴械撤军，这与M23的预期形成巨大落差。

华盛顿协议对矿产利益的过度倾斜，也直接损害刚东民众及M23的利益。刚东的金矿、钴矿、钶钽铁矿是M23的主要经济来源，通过控制矿区、走私矿产，M23获取维持武装运作的资金。协议推动的“非法武装缴械”与“矿产秩序整顿”，将直接切断M23的经济命脉。以尼亚比布韦钶钽铁矿为例，多哈协议未明确其控制权，华盛顿协议则直接划归美国卢旺达合资企业开发，而该区域实际由M23控制，这种条款设计，彻底激怒M23，成为其发动乌维拉攻势的直接导火索。

刚东部贫困率高达78%，青年失业率超60%，而90%的矿业利润被跨国公司和中央政府瓜分，这种利益分配失衡使M23的“资源自治”诉求获得部分民众支持。大量无业青年成为M23的兵源储备，M23则利用这种矛盾，以“东部自治”为口号争取地方支持，在占领区设立平行行政机构，任命地方官员，形成“国中之国”。

2025 年以来，M23军事力量显著增强，先后攻占布卡武、乌维拉等重镇，对刚政府军形成压倒性优势。这种军事自信也使其认为无需通过协议妥协，反而可通过军事行动迫使刚政府不断让步。

齐塞克迪政府的能力短板

齐塞克迪一直指控卢旺达是M23的幕后支持者，联合国调查也多次证实卢旺达为M23提供武器、后勤及军事指挥支持。协议签署前，齐塞克迪曾痛斥卢旺达“背后捅刀”，签署后仍反复强调需“以同样严肃性履行承诺”。这种根深蒂固的不信任使金沙萨不愿率先执行清剿“卢旺达解放民主力量”（FDLR）（参与1994年卢旺达种族灭绝的胡图族武装）。刚虽承诺打击 FDLR，但未制定具体清剿计划，反而默许部分亲政府民兵与 FDLR 协同对抗M23，形成“以武制武”的恶性循环。

刚果（金）东部长期处于“半独立”状态，这里活跃着120多支各类武装组织。三十多年来，一直动荡冲突不止。地方武装、部落势力与中央政府矛盾尖锐，军方高层与矿业集团存在利益勾结，部分军官甚至私下为非法武装提供支持以获取矿产分红。前往该地平叛的国防军装备陈旧、训练不足，在今年与M23的遭遇战中，一触即溃，大量防守任务由当地的“瓦扎伦多”（Wazalendo）民兵承担。对手M23今年则在城乡地区开展大规模强制征兵运动，并在攻占戈马和布卡武后，将数千名投降的刚果（金）政府军士兵和民兵战士编入该组织的警察组织和武装部队，加上卢旺达的武器和后勤资助，声势远胜于政府军。M23盘踞的南北基伍两省面积虽只有12.5万平方公里，只占全国面积的1/20，但齐塞克迪政府根本无力收复，更无力平叛，只能频繁借助周边邻国和区域组织军事介入。

齐塞克迪政府则将协议作为“外交筹码”。一方面，通过签署协议争取美国、欧盟的经济与军事援助，特别是通过关键矿产吸引特朗普政府军事施压卢旺达；另一方面，以“卢旺达违约”为借口，向联合国、非盟施压，寻求国际社会对 M23 的制裁，同时动员布隆迪、乌干达等邻国出兵支援，试图借助外部力量削弱卢旺达与M23的实力。这种“借力打力”的策略，使刚政府缺乏主动执行协议的内在动力，反而希望通过冲突升级迫使卢旺达让步。

卢旺达的安全关切与利益诉求

卢旺达政府对协议的支持同样具有选择性，卢旺达签署协议的重要动机是获取美国的外交支持与经济援助，摆脱国际社会因其支持 M23而施加的制裁压力，改善卢旺达的国际形象。其核心诉求是消除 FDLR 威胁、巩固区域影响力及保障矿产利益，一旦协议触及这些红线，便会转向消极执行甚至暗中抵制。

FDLR由1994年卢旺达大屠杀的胡图族极端分子组建，长期盘踞刚东地区，多次跨境袭击卢旺达边境，被卢旺达卡加梅政府视为心腹大患。协议要求刚政府清剿FDLR，但卢旺达认为金沙萨始终阳奉阴违，未采取实质性清剿行动，反而将FDLR作为制衡卢旺达的工具。这种认知使卢旺达拒绝停止援助M23，甚至加大对其军事支持，迫使刚重视FDLR问题。

1994年大屠杀后，卢旺达形成“安全优先”的国家战略，卡加梅政府坚信 “只有主动出击才能消除外部威胁”。刚东地区的图西族聚居区被卢旺达视为“战略缓冲带”，M23作为图西族武装，其存在被卢旺达视为保护跨境图西族的重要力量。协议要求卢旺达放弃对M23的支持，相当于削弱卢旺达的“安全屏障”，这是卡加梅政府无法接受的核心底线。

与此同时，卢旺达经济高度依赖矿产出口，而刚东部的钶钽矿、钴矿等是其重要来源。联合国调查显示，卢旺达出口的90%钶钽铁矿都是从这一地区非法获取的。M23控制的矿区为卢旺达提供了稳定的资源供给，若停援 M23导致其溃败，卢旺达将失去对这些矿区的控制权，直接冲击其经济根基。因此，卢旺达表面承诺停援，实则通过秘密渠道向M23输送武器、人员，确保其对矿区的控制。

卢旺达还试图通过支持M23扩大在刚东地区的影响力。齐塞克迪政府一直试图将卢旺达势力从刚东地区驱除出去，却欢迎乌干达、布隆迪两国以协助打击反叛武装名义在当地维持军事和经济存在。此次华盛顿协议推动的“区域经济一体化”虽符合卢旺达的长期利益，但将使其丧失对刚东局势的控制能力。因此，卢旺达对协议中“部队脱离接触”“联合安全机制”等条款消极执行，暗中阻挠M23与刚政府的谈判，维持冲突的“可控状态”。

周边邻国的利益分化

大湖地区周边国家对协议的态度分化明显。布隆迪与刚果（金）南部的南基伍省接壤，M23的军事行动直接威胁其边境安全。M23攻占乌维拉后，大量难民涌入布隆迪，布隆迪政府立即关闭边境，并指责协议“未考虑周边国家利益”，认为协议的“模糊条款”导致冲突外溢。同时，布隆迪与卢旺达存在历史恩怨，支持刚政府，甚至出兵协助对抗 M23，这种“选边站队”使协议的双边协调机制失效，加剧区域军事对抗。此外，布隆迪自身面临国内族群冲突，担心协议推动的“武装整编”模式影响其国内稳定，因此对协议持消极态度。

乌干达既担心M23跨境袭击，又暗中与M23保持联系，获取部分矿产利益。在经济层面，乌干达与卢旺达在矿产走私、区域贸易中存在竞争，希望通过协议削弱卢旺达对刚东的控制，扩大自身经济影响力，并借势提升东非共同体的话语权。因此乌表面支持协议，实则对执行情况漠不关心，这种“两面派”态度使协议缺乏区域合力。

美国与区域组织的博弈，使协议难以整合区域资源，形成外部调解、区域执行的合力。华盛顿协议绕过了东非共同体、南部非洲发展共同体、非盟等区域组织，在签署协议时，拉拢东共体的肯尼亚，却对南共体大国南非极力排斥。不少区域国家对此心生不满，它们一方面希望维持刚东地区的和平稳定，另一方面又不希望被边缘化。12月22日，在乌干达恩德培举行的区域峰会明确提出，应由东共体和南共体主导和平努力，国际倡议只应发挥辅助作用。

目前，在美国和国际社会的压力下，M23虽宣布“单方面撤军”，但保留军事围攻态势，并提出苛刻谈判条件。可以想见，特朗普政府的一纸协议短期难以改变这一地区的安全进程，要达成稳定的和平协议，必须进一步合力推动三大进程，才有成功希望。

（李因才，上海社会科学院国际问题研究所副研究员）

澎湃新闻特约撰稿 李因才