中经记者 吴静 卢志坤 北京报道

随着城市更新被确定为2026年全国住房城乡建设工作的首要任务，其战略意义、增长潜力和实施路径成为行业热议话题。

近日，清华大学土木水利学院院长吴璟在接受《中国经营报》记者专访时指出，当前城市更新的内涵发生了根本性转变：其驱动力不再单纯是为了充分释放土地价值，而将更多源于建筑和基础设施本身的功能恢复与提升。

他表示，未来城市更新模式的多元化将催生大量专业化、细分化的市场机会，在推动城市高质量发展的同时，也必将成为拉动有效投资、激发消费活力的重要力量。

内核之变：从“土地增值”到“功能重生”

《中国经营报》：目前，城市更新被提到空前重要的战略位置。与“十四五”初期相比，当前城市更新的内涵发生了哪些演变？

吴璟：关于城市更新的表述，今年5月份，中办、国办发布了《关于持续推进城市更新行动的意见》，标志着我国城市更新的顶层设计进一步完善，其中明确用地政策、金融政策等六项支持城市更新的举措。

我认为更具有标志性意义的是今年7月份的中央城市工作会议，其中提到“两个转向”。第一个是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期‌，城镇化率在2012年至2024年间从53.1%提升至67.0%，增速放缓，进入平稳阶段；第二个是‌城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段‌，工作重点从扩大规模转向优化存量、提升质量。

事实上，我国城市更新相关概念已实践至少20年，但以前的旧城改造、棚户区改造与现在面向“十五五”及未来的更新有很大差异。

在本世纪前二十年，我国城镇化飞速发展，房地产开发需求旺盛，当时的城市更新更多以经济价值为导向，核心是最大化土地价值。在这种导向下，各地常采取“大拆大建”方式，通过提升容积率、转换土地用途来释放土地价值。

而中央城市工作会议提到的两个转向，特别是第二个，即我们已经从大规模的增量扩张转向存量的提质增效为主转变。实际上，早在2023年的中央政治局会议上，也曾明确表示我国的房地产市场供求关系已经发生了重大的转变。

换句话来讲，目前在多数城市里，新增的城市建设空间需求，尤其是新增的房地产住房的需求已经大幅度小于前面的两个十年了，有一部分城市里现在甚至还存在着比较大的库存压力。

所以在这种背景下，我们现在所说的城市更新，它的内涵和此前相比，不是由脚下的那块地所驱动的，而是由建筑或基础设施本身所驱动的。

具体来说，比如一栋楼或某片小区过于老旧，甚至已经是危旧房，或者一些工业园区过于老化，已经丧失了活力。那么，我们现在是从功能恢复和提升的角度来做更新。这种针对地上建筑物的功能恢复和再造，和此前那种针对土地价值的充分释放，是现在的城市更新和之前的最本质差异，也可以说是根本性的不同。

《中国经营报》：从实操角度来看，现在的城市更新有哪些难点？

吴璟：正是因为两者的根本性不同，所以现在的城市更新落实到项目时，确实难度要比此前的大。

因为以往的那种模式下，比如在旧城改造中，地块容积率大幅度提升所创造的价值是巨大的。所以不管是原来的业主，还是参与改造过程的企业，包括所在地方政府等，都可以从地块容积率提升所创造的巨大增量价值中获得收益，其中所牵涉的主要是参与各方的利益分配问题。

当然，之前的旧城改造也有其困难之处，不过正是由于经济上的利益驱动，以及模式上更好操作，我们可以看到过去有很多成功的旧城改造项目，它们客观上也显著改变了城市风貌。

但是现在的“非增容”模式下，主要从建筑恢复、城市空间及功能提升的角度来看，很多时候算账的问题就会更难实现平衡。

比如现在大量的更新项目，有相当一部分并不涉及到重建，它只是做局部的改造。还有一些即使是重建，它的容积率也没有办法大幅度地提升，这就涉及到账怎么算得过来这样一个更大的挑战。

《中国经营报》：在模式上，现在所提的城市更新与之前的“大拆大建”式更新有何不同？

吴璟：从具体落地来看，我们很难再用某一种通行的模式去包打天下。

前面20年，大家所熟悉的模式，其实它的驱动力就是让脚下的土地价值释放得更充分。所以基本上各地都是先拆迁补偿，然后这块地重新由地方政府调整容积率及规划条件以后再次出让，这样其实相当于是在一张白纸上重新开始盖房子、做项目，有的甚至一个片区从头开始建设。当时这种模式可以在全国范围内，甚至一个城市不同地块适用。

但现在我们是从空间、建筑重塑、功能恢复的角度来推动更新，就会有很多不一样的模式。

之前我们讲房地产市场要因城施策、因地制宜。在城市更新领域，现在不只是因城施策，它需要的是因项目施策。不同的项目所面临的关键问题会有很大的差异，在经济、财务以及商业可行性等方面，各项目都不一样。

所以，在利益分配、融资模式等问题上，很难再像之前一样由一个统一的模式包办一切。

包括今年5月份，中办、国办发的《关于持续推进城市更新行动》里面，提到的也是原则，而不是具体的模式设计。

《中国经营报》：目前各地的城市更新实践中都有哪些具体的模式？

吴璟：从2024年到现在，各个地方都在探索多种不同模式。

比较常见的，第一类是针对老旧小区或城市基础设施、公共建筑、基础设施等的局部改造，这是我们未来城市更新中很重要的一部分。因为在房屋及公共建筑50年或70年甚至更长的使用寿命中，肯定会有几次大修，这本身就是改造的一种形式。不只是拆了重建才叫更新，有相当多的老旧小区未来将会结合三项制度（即房屋安全体检、房屋安全管理资金和房屋保险制度）进行局部改造。

第二类是在一些城市的中心区，部分建筑老旧或不符合当前的功能需求，但因为所处的区位条件好，有地块价值提升的空间，可通过改造的方式实现功能转化。

我们目前在全国范围内所看到的很多推广宣传的典型案例多是这种。比如把老旧厂房改造为文创园，增加一些文旅、零售物业。再比如近年来，一些人口净流入比较多的城市，会把老旧的酒店、写字楼通过翻新改造为长租公寓。正因为建筑本身有价值提升的空间，所以可以通过市场化的方式来实现功能转变。

第三类是推动老旧住房的自主更新、原拆原建，目前各地正在积极探索，这也是2025年关于城市更新的相关文件中均强调的。这类更新由住户自己主导，业主们协商后，把楼栋拆除重建，不增加户数，也不增加面积，或者只是小幅度增加面积。这种模式政府是支持的，但出资和操作的主体都是居民自己。

除了上述这些以外，还有少量传统模式，即那些在城市中心区内、能够算得过来账的项目。比如一些片区统筹式的拆除重建，土地收回后再重新出让。

多元模式释放广阔市场空间

《中国经营报》：你认为后续在城市更新的模式探索上会形成什么格局？

吴璟：基于上述所说，所以目前在全国范围内，主要的模式就有至少四种，每一种模式里还有更细分的区别，这些模式各地都在探索中。

我期待，在“十五五”期间，经过各个城市针对不同类型的探索后，能够汇总出一些典型项目和案例。我认为未来可能有五六种甚至更多种成熟的模式，比较理想的状态是在“十五五”期间，我们能够形成一些关于城市更新的“工具箱”，每一种模式都能在“工具箱”中找到比较适用于自己的成熟做法，然后每个项目可以再根据自身具体情况微调。

《中国经营报》：展望“十五五”，你认为对于城市更新的政策支持还有哪些地方需要完善？

吴璟：因为现在的模式多了，所以在政策层面也要因类别和项目而异。

比如现在重点推动的老旧住房原拆原建、自主更新，它其实强调的是“谁受益、谁来主导、谁来出资”，也即应该以居民作为出资主体。所以这种模式下，政策层面可以增加针对个人的金融支持，比如提供类似于购房贷款的金融支持。之前居民所做的住房抵押贷款是为了买房，后续可以支持居民用住房抵押贷款或公积金贷款去重建房子。或者提供一些政策性的低成本贷款支持。

再比如针对“非居改保”，一些市场化机构会收购老旧酒店，然后改造成长租公寓，再用REITs等方式退出，这种改造可以用商业化的金融工具实现。当然，后续也可以给一些政策上的金融支持去推动，比如说利息稍微降低一点。

《中国经营报》：当更新的目标从“投资拉动”转向“民生改善”和“功能提升”，你认为后续对于项目的评价标准会有什么变化？

吴璟：一方面，我们需要从空间的完备性、安全性去考量，这更接近于现在所说的“城市体检”。

关于这一点，住建部部长倪虹不止一次在公开场合提到一个理念，叫作“无体检不更新”。即当我们能够精准地发现城市中某些部分的功能已经不能满足需求了，甚至有安全隐患了，那么我们就需要对其更新改造。

另一方面，我们也确实有必要从商业价值的角度去考量，从一个项目的价值方面去做具体的评估。比如上海市在推动的一个模式叫“三师联创”，即在做城市更新的时候是需要有规划师、建筑师和评估师一起作为一个团队来推动这个项目的。建筑师、规划师从城市空间功能完善的角度来评估这个地方要不要重塑，以及怎么能重塑好。而评估师则从它的商业价值、算账的角度来评估这个项目。

坦率地讲，我们现在这套评价体系还没有完全建立。目前是有一些分散的指标，但我们还需要构建一套既能反映其空间重塑的需求，又能从地块价值或者潜力的角度来反映项目可行性的评估体系，这样会更利于我们去形成最终对模式的选择。

值得注意的是，如果这套体系建立起来，它不应该只是做事前的评估，还应该持续到更新完成以后的事后评价。更新之后问题是否能够解决？如果没有解决，那就仍需继续完善。我们需要将更新的指标体系延续到项目完成之后，从而形成一个前策划、后评价的完整闭环。

《中国经营报》：对于参与的企业而言，你认为有哪些机遇？

吴璟：比如针对整栋楼的拆除重建，原来那种拆掉以后土地重新出让，再盖一个比如10 层的楼，业主面对的是一个甲方企业。这个过程中，对于开发企业而言，它是总承包企业，需要的是建筑上的专业能力。

而现在，业主成为甲方，自己出资，企业要面对一栋楼的住户，需要的不仅仅是建筑能力，还需要沟通、进度安排等一系列服务能力。

所以我觉得后续大量的建筑企业、房地产企业，以及行业上下游的咨询企业、装修企业等都有机会，比如装修企业可以针对老旧小区防水提供专项服务。

中央经济工作会议在部署2026年经济工作重点任务时，明确提出“坚持内需主导，建设强大国内市场”，并将‌“高质量推进城市更新”作为具体举措之一，也就是把城市更新放到了更充分地释放内需、扩大内需这个角度来看它。

我个人认为，这不是说我们为了拉内需而去拆房子，而是说在满足城市高质量发展的过程中，有这么多复杂的工作要去做，这个过程中肯定会给企业创造更多元的机会，而且客观上肯定会拉动投资、带动消费。

（编辑：卢志坤 审核：童海华 校对：颜京宁）