2025年11月19日，欧盟破产法改革迎来历史性时刻：欧盟理事会和欧盟议会就拟议中的《欧盟破产法协调指令》（Directive of the European Parliament and of the Council Harmonising Certain Aspects of Insolvency Law）达成临时协议。

两大立法机构的上述共识意味着，这一轮持续多年的改革，很快将迎来终章。

按照欧洲法体系，“条例”（regulation）应当在各个成员国直接适用，而“指令”（directive）则会在颁布后由各个成员国立法机构按照本国立法流程，在法定转化期内，把欧盟法转化为成员国法。跟“条例”相比，“指令”的约束力稍显间接，转化过程难免各种扭曲和妥协，转化完毕依然可能会有明显差别。

在我看来，这一轮欧盟破产法改革非常值得关注。从改革的策略上，选择“指令”这一方式极具智慧。因为“指令”往往只会就相关问题设定基本标准，充分尊重成员国立法权，能够获得成员国的大力支持，客观上反而更容易实现“条例”想要实现但难以实现的目标。

另外，从改革的内容来看，这一轮改革可以说是革命性的，对于我国正在进行的破产法改革不无启迪。具体的理由，体现在如下几个方面——

第一，这一轮改革意味着欧洲破产法又回到实体统一的“初心”。

回望欧洲破产法史，在过去五十年来，在实体层面实现欧洲破产法的统一，或者说在欧洲构建统一的破产规则，一直是破产领域的先行者们念兹在兹的目标。但鉴于各个成员国的破产法传统有着千差万别的历史与传统，而且实体统一需要各个成员国都做出极大妥协，欧洲破产法实体统一的思路刚刚提出，便被搁置，各方只能理性地试探在程序层面力求统一。

经过多年努力， 欧盟在2000年颁布《欧盟跨境破产规章（第1346/2000号）》，在欧盟范围内实现跨境破产程序的基本协调。该法实施十五年后，欧盟进一步颁布《欧盟跨境破产规章（第2015/848号）》。前不久维也纳召开的欧洲破产协会2025年会上，还专门隆重纪念该法颁布十周年。

但是，跨境破产关注重点是不同成员国之间在跨境破产程序中的协调，解决不了各成员国在破产规则上的实体差异。不管跨境破产程序协调度有多高，掩盖不了各成员国在破产法律规则方面千差万别的客观事实。随着欧盟一体化进程的加快，各个成员国千差万别的破产法律体系，已然成为阻碍欧盟在破产法领域深度融合的拦路虎。

在可以预见的未来，《欧盟破产法协调指令》将为欧洲破产法的实体统一迈出历史性的一步。就这个意义上来说，以即将颁布的《欧盟破产法协调指令》为标志，过去五十年来的欧洲破产法一体化改革，可以说回到“最初的梦想”。

第二，这一轮改革意味着欧盟破产法将补上缺失的“拼图”。

现行欧盟破产法主要体现为两大架构：

一个是2015年颁布的《欧盟跨境破产规章（第2015/848号）》。该法使得欧盟在跨境破产程序的承认和协调方面，基本形成统一规则的体系。但《欧盟跨境破产规章（第2015/848号）》只能解决法律适用和程序协调，不会也无法解决各个成员国法律实质性的差异。

另一个是2019年颁布的《预防性重组指令》。该指令在债务人企业尚不具备破产原因但有陷入财务困境风险阶段，以及破产程序结束后对于企业家债务免除阶段，构建了以预防性重组程序和企业家“第二次机会”程序的两大核心程序，基本上形成了破产程序前后的“欧洲标准”。这也就是说，欧盟在破产程序启动前、破产程序终结后的问题上，都已经设定基本规则。

但就破产程序自身而言，欧盟统一规则付之阙如，破产程序本身却成被遗忘的角落。破产清算规则才是破产法的底层规则。《欧盟破产法协调指令》的颁布，将会使得欧盟在破产清算程序的关键问题上形成最低限度的统一标准。

第三，这一轮改革意味着欧盟破产法在欧盟资本市场联盟中更受重视。

从历史的视角看，《欧盟破产法协调指令》面临的一个前所未有的压力和动力，就是2015年以来欧盟力推的“资本市场联盟”（Capital Market Union）建设。

“资本市场联盟”是欧盟构建统一大市场的更高级版本，是欧盟在实现人力、物流和资本自由流动后，在更高级层面增强欧盟整合度的重要举措。长期以来，缺乏协调的破产规则，不仅限制了欧盟范围内的资本自由流动的阻力，也阻止欧盟资本市场更深入地整合和发展。早在2015年，欧盟委员会、理事会和议会就把破产法实体规则的相对统一，作为真“资本市场联盟”（true CMU）的关键环节。

这里或许可以再提一下。对于破产法和资本市场之间的紧密联合，不仅欧盟已经有明确认知并付诸立法行动，其他包括国际货币基金组织、欧洲央行在内的国际性金融组织，也有充分认识。国际货币基金组织明确提出，破产法规则的统一、透明度和金融监管的质量，是更高级别资本市场发展的三大突破口。

随着“资本市场联盟”建设逐渐深入，尤其是2020年“资本市场联盟2020行动计划”的发布，明确要求欧盟成员国有较为统一的破产法规则，进而在破产程序中为利益相关者提供兜底性预期；反过来，《欧盟破产法协调指令》在破产法层面统一规则的尝试，也会推动资本市场联盟的形成和深化。

因此，这一轮改革在“资本市场联盟2020行动计划”发布之际即已启动。2022年12月7日，欧盟委员会正式向欧盟理事会和欧盟议会提出《欧盟破产法协调指令》的草案。

第四，这一轮改革意味着欧盟破产法对世界银行相关标准的充分重视和回应。

近年来，随着世界银行对营商环境评估体系的大力推动，这一评价标准在世界范围内获得越来越高的认同感。世行在2023年对营商环境评估指标和方法论做了大幅度革新，但破产相关指标的底层逻辑，并未有根本性的改弦更张。一方面，世行确认破产程序是否精良的核心要素，依然是时间、成本和清偿率；另一方面，随着世行评价体系的升级，重整不再是衡量破产法体系优劣的主要因素，对于没有拯救价值的市场主体，高效的破产程序是更优选择。

《欧盟破产法协调指令》完全接受了世行这一评价体系。在论证改革必要时，欧盟委员会指出，各个成员国之间破产规则的差异带来了形形色色的差异：不同成员国之间，破产程序的清偿率、时间和成本可以说千差万别。欧盟委员会援引2018年世界银行营商环境评估报告指出：在欧盟不同成员国之间，破产程序持续的时间最短则0.6年，最长达7年；成本最低为0，最高可占债务人财产的10%；中等规模企业的平均清偿率为40%，而小型微型企业清偿率只有34%。

更为关键的是，在欧盟每年12万-15万件破产案件中，接近五分之一的企业具有跨境因素。如此高比例的跨境破产案件，使得欧盟成为全球范围内跨境破产案件最为集中的大舞台，间接地成为倒逼各成员国在破产规则上尽可能统一的主要驱动力。在这种背景下，欧盟法成为实现各成员国破产规则统一的最佳选择。

为了解决上述差异，相关立法建议指出，《欧盟破产法协调指令》应该实现三大目标：

（一）确保债权人清偿率最高；

（二）提高破产程序的效率；

（三）促进可预期且公平的分配。

基于前述三大目标，《欧盟破产法协调指令》从撤销权规则、资产跨境追踪、以快速出售为核心的预破产（pre-pack）程序、董事破产申请义务、小型或微型企业简易破产程序、债权人委员会中的债权人参与以及提高成员国破产程序透明度等7个方面，设定了一系列规则。

经过三年多的努力，欧盟破产法即将迎来革命性的巨变。不管从哪个角度，这都是一个值得关注的大事件。且让我们拭目以待即将通过的最终文本，为我们揭晓这一轮改革的最终面貌。

（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）