转自：中国经营网

中经记者 孙汝祥 夏欣 北京报道

12月5日，证监会公布《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》（以下简称“《条例》”），向社会公开征求意见。

《条例》主要内容包括五个方面：完善上市公司治理要求，进一步强化信息披露监管，规范并购重组行为，加强投资者保护，严厉打击违法违规行为。

接受《中国经营报》记者采访的专家表示，作为首部专门的上市公司监管行政法规，《条例》具有极强的现实针对性，围绕“公司治理—信息披露—资本运作—投资者保护—执法处罚”构建闭环，强化市场健康发展的内在动力。这有利于推动上市公司提高质量和透明度，强化投资者保护，增强资本市场吸引力。同时，对于完善中国特色现代企业制度，建设世界一流企业也具有重要意义。

现实针对性极强

“当前，上市公司大股东和公司内部人违规违法现象屡禁不止，投资者信心仍显不足。”北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、中国公司治理50人论坛学术委员会执行主任兼秘书长高明华对记者直言。

同时，高明华认为，上市公司作为现代企业制度的典型代表，中国特色现代企业制度仍然不完善，距离建设世界一流企业还有较大差距。并且，实现中国式现代化，发展新质生产力，也需要上市公司行动在先。

“在上述背景下，《条例》对于规范资本市场，激发投资者信心，完善中国特色现代企业制度，建设世界一流企业具有重要意义。”高明华表示。

“《条例》作为首部专门的上市公司监管行政法规，紧扣当前上市公司治理薄弱、财务造假、资金占用、违规担保、退市不规范等突出风险点，具有极强的现实针对性，有助于补齐制度短板，回应资本市场长期关切。”北京交通大学经济管理学院助理教授于耀称。

于耀进一步解释道，从立法层级看，《条例》在《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）、《中华人民共和国证券法》（以下简称“《证券法》”）基础上系统化整合监管制度，将监管实践中成熟有效的做法上升为行政法规，强化制度的权威性和统一性。

从市场功能看，《条例》紧扣“防风险、强监管、促高质量发展”的工作主线，完善公司治理，严格信息披露，规范并购重组，强化投资者保护，推动上市公司提高质量和透明度，为资本市场稳健运行提供更坚实的制度基础，也有利于增强长期资本信心。

德恒律师事务所合伙人康欣也认为，《条例》直面当前上市公司监管的痛点，重点针对治理机制虚化、信息披露失真、控股股东行为失范、中小投资者保护不足等突出问题。

例如，在治理层面，《条例》细化公司章程强制性记载事项、独立董事和审计委员会职权，明确董事勤勉义务的具体标准，旨在解决“关键人控制”“内部监督失灵”等问题。

在信息披露层面，建立财务造假“多方追责”机制，要求审计委员会前置审核财报，并规定董事会可追回造假导致的超额分红及薪酬，直击财务信息失真问题。

在规范控股股东方面，则明确资金占用、违规担保的禁止性规定，并完善实际控制人的认定标准与举证责任倒置规则，遏制利益输送行为。

康欣表示，《条例》一方面系统性提升了法治化水平，增强监管权威性与稳定性。另一方面，通过现金分红优先、异议股东回购请求权、破产重整府院联动等制度，体现了“以投资者为本”的立法导向，强化了投资者保护。

突出审计委员会职能

“《条例》围绕‘公司治理—信息披露—资本运作—投资者保护—执法处罚’构建闭环，强化市场健康发展的内在动力。”于耀如是总结《条例》明确的制度举措。

“以审计委员会为核心强化董事会监督，大幅提升治理专业性和财务监督能力，有助于根治‘监事会虚置’和治理失效问题。”于耀认为这是《条例》最具改革意义的亮点之一。

《条例》第9条规定，审计委员会行使的职权包括《公司法》规定的监事会职权，审核公司的财务信息及其披露，监督及评估外部审计工作、内部审计工作、公司的内部控制等。第31条规定，上市公司披露定期报告的，应当将财务会计报告提请审计委员会全体成员过半数通过后，提交董事会审议。

高明华表示，《条例》明确了审计委员会的职权范围，尤其明确了审计委员会要行使《公司法》规定的监事会职权，由此可以较大程度地保证《公司法》关于审计委员会职权的规定能够在上市公司中得到落实。

“《条例》赋予审计委员会涵盖内控、审计、财务信息审核的全面监督权，并规定财报须经其过半数通过方可提交董事会，实质取代监事会职能，与新《公司法》审计委员会改革相衔接。”康欣认为，此举可解决“双头监督”效率低下问题，通过独立董事主导的专业委员会强化制衡，构筑防范财务造假的“第一道防线”。

严管控股股东实控人

对于控股股东、实际控制人进行责任穿透、严格规制，也是专家公认的《条例》亮点。

《条例》明确了控股股东、实际控制人的认定标准，同时规定控股股东、实际控制人应当维护上市公司独立性，不得滥用股东权利或者控制地位损害上市公司或者其他股东的利益。

康欣表示，《条例》明确控股股东、实际控制人的五种认定情形，并规定其自证非实际控制人的举证责任；同时对资金占用、违规担保等行为设定“按涉案金额比例罚款”的罚则。“这有利于填补《证券法》对实际控制人认定模糊的漏洞，通过‘责任到人’和‘经济惩戒’双向约束，遏制‘隐身操控’行为。”康欣如是认为。

于耀表示，《条例》对控股股东、实际控制人设置了更严格的行为约束，重点遏制资金占用、违规担保等侵害中小投资者利益的行为。

除了对控股股东、实际控制人提出严格要求外，《条例》还明确上市公司要积极回报股东，上市公司的董事、高级管理人员应当维护公司利益。

“这意味着，上市公司应该把回报股东放在特别重要的位置，这是激发投资者信心的前提。同时，董事、高管也应该把公司利益放在首位，不能盲目听命于控股股东、实际控制人。不仅如此，对于控股股东、实际控制人涉嫌损害公司利益的行为，董事会应该组织调查或起诉。”高明华强调。

并购重组全链条规范

值得一提的是，《条例》专门设置了“并购重组”专章（第41条至第51条），对并购重组全链条进行规范。

康欣表示，“并购重组”专章的亮点在于，明确了收购人负面清单，要求重组交易对方业绩承诺股份限售，并赋予交易所对重组方案的前置审阅权。

《条例》规定收购人不得收购上市公司的情形，包括负有数额较大的债务，因经济犯罪被判刑执行期满未逾5年，最近3年受到证监会行政处罚或者正在被立案调查，最近1年受到证券交易所公开谴责，等等。

《条例》同时规定，上市公司重大资产重组的交易对方作出业绩承诺的，在业绩承诺履行完毕前，承诺方不得转让、质押其在重大资产重组中获得的、约定用于承担业绩补偿义务的股份和定向可转债。

“此举意在防范‘忽悠式重组’‘高溢价套利’，通过资金源头、交易过程、后期履约的全程监管，促进资源优化配置。”康欣表示。

《条例》还明确了财务顾问职责定位：财务顾问应当保持独立性，就委托人从事的相关行为是否符合规定，信息披露文件是否真实、准确、完整等进行核查和验证，出具意见并披露。

于耀认为，这有利于促进交易定价公允与透明，也能防止“忽悠式重组”。

投资者保护系统化

“投资者保护”是《条例》的另一个专章。

《条例》一方面规定上市公司关注投资价值的义务，以及现金分红、股份回购的基本要求，增强投资者回报意识；另一方面明确破产重整行政监管和人民法院的协调沟通机制，要求主动退市公司做好投资者保护安排，加强对退市风险公司的监管，防止上市公司规避退市、利用破产重整损害投资者利益。

“将现金分红、股份回购、退市保护等制度系统化，有助于强化上市公司回报意识，优化投资环境。”于耀表示。

康欣认为，《条例》将投资者回报机制刚性化，要求公司章程明确现金分红优先于股票股利，允许一年内多次分红，并禁止损害公司持续经营能力的分红。“这是将《证券法》倡导的投资者回报转化为具体义务，引导上市公司从‘重融资’向‘重回报’转型，有利于提升市场长期信心。”

实际上，投资者保护的内容并不局限于“投资者保护”专章，而广泛见于整个《条例》。

例如，《条例》规定，对于公司的特别重大决策事项，包括实施重大资产重组、实施股权激励或者员工持股计划、公司分拆子公司独立上市，明确应当经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过；对于其中的公司分拆子公司独立上市，还明确应当经出席会议的中小股东所持表决权的三分之二以上通过。

“以上规定无疑是对股东尤其是中小股东权益保护的重要体现。在公司股权逐步分散化，公司资金主要来自中小投资者的趋势下，维护中小投资者权益势必也应该置于核心位置。”高明华强调。

除上述亮点外，于耀还提出，《条例》针对财务造假构建了“全链条”打击机制，将第三方配合造假纳入监管范围，并引入追责追偿制度，以显著提高违法成本。

高明华则提到，《条例》规定公司章程要明确董事、高级管理人员的薪酬结构、考核评价标准、绩效薪酬止付追索机制等内容。

“高管人员的薪酬结构，目前绝大部分公司都不披露，基本上都是披露薪酬总额。而高管人员薪酬结构及其信息公开，对于投资者判断高管人员是立足于公司长远发展，还是偏重于短期行为至关重要，这也有利于筛选出更优秀的企业家。”高明华表示。

部分规定有待完善

专家在充分肯定《条例》多方面积极意义的同时，也提出了建议。

高明华认为，《条例》在法律责任方面，缺乏具有足够威慑力的条款。“应该提升监管条例的法律位阶，使违规成本远高于违规收益，使控股股东、实际控制人和内部人不想违规，更不敢违规。同时，对于优秀的企业家，要给予足够的激励，使其产生自我约束。”高明华如是建议。

其次，关于董事会审计委员会的规定仍然不清晰。审计委员会是董事会下设机构，按现行规定，其最终决策要通过董事会；而监事会是与董事会平行的法定监督机构，其具有直接的决定权，包括对董事（含董事长）和经理（含总经理）的起诉权。

“因此，赋予审计委员会独立于其他董事和高管的直接决定权（包括起诉权）至关重要。否则，监事会被取消之后，可能会出现监督真空。”高明华表示，审计委员会的直接决定权应该由专门章程或在公司章程中设专章确定下来，而这些在《条例》中缺乏明确的规定。

于耀建议可以从三方面进一步优化：在分红政策、退市安排、重大交易表决中赋予中小投资者更多实质性权利，并进一步完善代表人诉讼、先行赔付、调解和和解机制，使投资者维权更便捷更有效；在《条例》层面进一步明确证监会、地方政府、司法机关、行业监管部门间的信息共享、风险预警和联合执法机制，确保对资金占用、财务造假、恶性违规等重大风险形成“监管合力”；推动将人工智能引入监管与信息披露体系。

康欣则表示，《条例》虽要求关联交易需说明“公允性”，但未提供具体衡量标准，建议予以明确。此外，他建议细化独立董事责任豁免情形，避免“过度问责”挫伤独立董事履职积极性。

（编辑：夏欣 审核：何莎莎 校对：颜京宁）