（来源：中国政府采购报）

政府采购制度的“摆渡人”

——访清华大学公共管理学院教授于安

在北京一个安静的午后，阳光透过窗户洒进会议室，清华大学公共管理学院教授于安如约而至。他身着深色西装，戴着一副细框眼镜，眼神中透出学者特有的严谨与深邃。作为现行政府采购法的重要奠基人之一，于安从行政法的港湾启航，亲历了政府采购制度从无到有、从初步建立到亟待革新的全部航程。他的娓娓道来，便是一部“轻舟”与“江海”的对话。

结缘：一叶轻舟入江海

“这是一个很久以前的故事。”于安靠在椅背上，开始回顾与政府采购结缘的历程。上世纪90年代中期，中国开始探索市场经济体制下的财政改革，财政部主导了地方政府采购试点。

当时，他正在大学从事行政法与行政合同的研究。“政府采购本质上属于行政合同的一部分。”于安一边用手指轻轻敲击桌面，一边强调其中的理论联系。

“读研究生时，我们就学过这方面的理论，了解一些其他国家的情况。”他表示，当国家开始构建市场经济体制，财政体制也要适应变化，建立与政府采购有关的制度。

正是因为这一学术背景，于安受邀参与了政府采购制度的初步设计。“有幸参与了制度构建的过程。”他谦逊地笑了笑，将这段重要经历轻描淡写地带过。

这段经历，让于安与中国政府采购事业结下不解之缘。20多年来，他见证了这部法律的诞生、实施与演变，也成为中国政府采购制度发展的“活历史”。

困境：征途遇有千重浪

当记者问及已实施20多年的政府采购法应如何完善时，于安沉吟片刻，随即点出关键：“当前的重点，是要从‘重程序、轻结果’转向‘结果导向’；从突出竞争缔约转变为缔约准备、缔约过程和合同履行的全过程治理。”

他表示，现行政府采购法在建立之初，实则是带有一定试验性质的初步探索。“当时首要目标是把制度先搭建起来，使其能在当时的实际条件下运转起来，因此在设计上未必十分完备。”于安语气中透出些许遗憾。

“然而出乎意料的是，很多人将这一阶段性的制度安排，视作一个已经成熟完备的政府采购体系，认为‘这就是了’。”于安表示，这种认知上的固化，导致制度实施逐渐淡化创新和优化，难以适应市场供求双方的快速变化。

随后，他向记者举了一个生动有趣的虚构故事。有人问宇航员，在太空中安全感如何？宇航员开玩笑说：“我们用的设备大多是通过政府采购最低价采购的，你觉得这安全感如何？”现场响起一阵会意的笑声。于安借此强调，低价不等于合理，政府采购不应沦为“买便宜货”，而应当是“优质优价”的有效市场交易。

“随着经济社会不断变化，我们的制度想要适应这些变化，就需要做些调整。”于安强调，首先要打破理解上的局限，不能把“先建起来”的初步框架当作理所当然的终点。

记者提到当前普遍存在的“凡采必招”现象，于安立即表现出浓厚的兴趣。“这是一个蛮有趣的问题。”他说，“因为这跟原来的一个不完善的概念有关，就是过度夸张竞争的作用，带有对市场竞争的盲目性认识。”

这种观念从何而来？他介绍说，在20世纪90年代，政府采购领域有一种认识，认为经过竞争的价格就是最合理的价格，经过竞争的过程就是最合规的过程。

“但现实情况已经发生变化，竞争不一定能够带来好的结果。”于安以公开招标为例加以解释，大家可能觉得这是最经典的竞争方式。但目前来看，我国已经把公开招标的限额标准提高了，这就意味着要减少公开招标项目。调整本身就说明，公开招标不一定是最适宜的采购方式，我们应当从结果而不是过程上做判断。

他认为，公开招标虽经典，但并非万能。提高公开招标的门槛，正是为了减少其滥用，从而实现物有所值的结果。竞争制度本身非常复杂，市场又经常变化，用固定的竞争模式，不一定带来好结果。采购人应具备判断何时采用竞争缔约以及何时使用替代缔约方式的能力，而非为规避风险一律招标。

在谈到采购人能力建设时，于安显得尤为认真。“我们的政府机关、事业单位、团体组织，要通过政府采购去获得货物、服务和工程，其本身应具备良好的市场交易能力。”他强调，这种能力水平需要高于市场交易的合理程度，起码要高于平均水平，否则就无法达到制度设计的目标。

为了说明人才能力建设的重要性，于安详细讲述了英国民间主动融资（Private Finance Initiative，以下简称PFI）案例。“英国曾经进行了PFI的制度尝试，相当于国内的政府和社会资本合作（PPP）。制度最初备受期待，后来英国又搞了PF2，就是所谓的2.0版，结果经过一段时间的实践，最终还是放弃了。”于安认为英国实践失败的原因之一，就是政府方面缺乏跟供应商进行交易的充分能力。尤其是在合同履行过程中，政府无法有效沟通和解决供应商提出的各种问题，最终导致大多数的好处都让供应商拿走了，那么政府的目的便很难全面实现。

“简单来说，即使有好的制度设计，初衷很好，如果缺乏执行能力，同样也难以达到预期效果。”他总结道。

破局：长风破浪会有时

如何描绘未来政府采购制度的蓝图？于安沉思良久，提出了三个关键方向：一是要让采购人负起责任；二是建立保障“结果导向”能够实现的监督制度；三是要确保政府采购与国际高标准经贸规则有“可分可合”的安排。

“采购人应该具备更好的素养和能力，比如可以设置能够承担责任的岗位或机构，便不会像现在这样对代理机构依赖性那么强。”于安解释道。

“重程序”的结果就是，大家普遍认为，只要经过竞争的采购就是合规的、就是好的。于安认为，这个假设在很多情况下并不能成立。因此，想要实现“结果导向”，必须要有体现采购目的的实体规则和实施能力。然而，现在的规则大多集中在程序上的要求。

何为“可分可合”的安排？他详细解释：“‘可分可合’是指我们政府采购市场不一定要全部开放，因为开放的前提是我们与对方必须是互惠的，而且是以符合我方利益为主的。”

谈到人工智能在政府采购中的应用，于安持开放而审慎的态度。“评审专家未来应更多是咨询者，而非决策者。”他认为，人工智能在信息处理上有天然优势，对数据的处理能力是人类难以比拟的，但不能忽视其对制度的挑战，比如幻觉、僵化问题等。因此，人机协同很重要，人工智能仍需人工干预与监督。

“相信经过技术迭代，人工智能本身的缺陷可能会得到克服。”于安预测，未来人工智能在政府采购中的作用将越来越大，制度也应为其留出空间。

他强调，制度必须要有韧性，既能适应市场变化，也能包容技术迭代。换言之，需要一个有弹性和不断优化的政府采购制度。

展望：轻舟已过万重山

在谈到政府采购学科建设时，于安流露出学者特有的热忱与忧虑。“政府采购这些年变化还是比较大的，但作为研究来讲，比如在大学里面专门设立学科或机构做政府采购研究，还是很少的。”他表示。

他分析这种现象的深层原因：“政府采购制度是需要与其他制度相结合的，本身的独立性相对较弱。这涉及需求问题，我们并不需要有这么庞大、独立的学科。”

“政府采购不仅是简单的采购行为，更融合了行政法、合同法以及国际贸易等多领域知识，其基本原理与制度框架是综合的。”于安认为，政府采购制度的用途远不限于货物、服务和工程的购买，实际上贯穿于政府借助市场实现公共目标的多种场景中。

在于安看来，政府采购的实践经验和基本原则，有助于构建健全的行政协议制度，能够在其他政府与市场互动的制度建设中发挥积极作用，进而推动形成更加规范的行政合同或行政协议体系。他的话语中，透露出对这一学科跨领域价值的信心。

采访接近尾声，记者问及他对年轻一代的寄语。于安表示，希望有更多同志加入政府采购事业。

“政府采购制度的核心在于依托市场。其重要特点，是帮助政府借助市场力量提升行政效率、完善行政保障体系。”他从宏观视角阐释了这一领域的重要性，“随着国内外市场环境的演进，在经济全球化背景下，我们已与国际市场紧密相连。在当前被视为高标准的国际经贸规则及区域性协定中，政府采购都是不可或缺的组成部分。因此，无论是从事国内法还是国际法研究与实践，都离不开对政府采购制度的理解与参与。”

“这是一个充满前景的领域，尤其是在以人工智能为中心的数字政府建设中。”于安笑着总结道，“诚挚希望更多从事国际法及其他国内法领域的同行，能够加入我们，共同投身于这项重要的事业。”

·记者手记·

采访持续近1小时，于安教授始终逻辑清晰，既有理论高度，也有现实关切。用他的话说，“这些年变化还是比较大的”，但不变的是他对政府采购事业的热忱与坚守。

在回忆制度建立历程时，他的眼中闪烁着理想主义的光芒。在分析现实问题时，他的话语中透露出深沉的忧思。在展望未来时，他的神情又充满希望。

令人印象深刻的是，他不仅关注制度设计，更重视人才建设。他反复强调，采购人要负起责任。他用英国PFI制度的失败案例警示我们，再好的制度设计，也离不开人的执行力。在讨论AI技术时，他既看到其巨大潜力，也清醒地认识到当前的局限性。在讨论人才培养时，他真诚呼吁更多年轻人加入政府采购领域。这种对“人”的重视，体现了一位学者对事业发展的深刻理解。

这是一场关于制度的对话，也是一次关于责任与智慧的传递。正如他所说：“政府采购是一个很麻烦、很需要一点智慧的市场交易过程。”在笔者看来，这份智慧，正来自像他这样深耕不辍的学者，以及未来即将接力的新一代。

在采访结束时，他特意补充道：“这是一个充满前景的领域，尤其是在以人工智能为中心的数字政府建设中。”这句话，既是对后来者的鼓励，也是他对政府采购领域最真挚的期许。