编者按

　　伴随经济社会数字化发展深入推进，各行各业对电信服务需求日益增多，金融、零售、教培、保险、房地产等行业大量使用短信和电话进行营销，扰民问题随之而来，受到社会广泛关注。人民群众如何依法、靠法、用法来维护自身合法权益，监管机关如何在法治轨道上规范相关营销行为，企业又如何落实监管要求做到合法营销？围绕这些热点问题，本报特邀请全国人大常委会委员、中国社会科学院学部委员、中国社科院法学所一级研究员、博士生导师孙宪忠，中共中央党校（国家行政学院）政法教研部教授、博士生导师李勇，中国信息通信研究院副院长、教授级高级工程师王志勤等专家进行专业解答。

　　记者：感谢三位专家接受邀请，对短信和电话营销扰民问题治理发表专业意见。法律上如何看待短信和电话营销扰民问题？

　　孙宪忠：习近平总书记强调，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。经营者营销、消费者维权、行政机关监管，都要依法进行。经营者通过电视、广播、互联网等发布广告，通过短信、电话、上门等方式进行营销是其传递品牌价值、扩大市场份额的必要手段，但需要遵守法律规定。作为全国人大宪法和法律委员会委员，我全程参与了《民法典》立法工作。《民法典》第一千零三十三条规定，除法律另有规定或者权利人明确同意外，任何组织或者个人不得以电话、短信等方式侵扰他人的私人生活安宁。这个规定，既是消费者维护权利的基础，也是使用电信网络发送信息的经营者承担法律义务约束自己的基础。经营者及其从业人员必须遵守法律的规定，否则使用短信和电话进行营销时，就要承担法律责任。

　　记者：除了《民法典》要求不得侵扰他人的私人生活安宁外，其他法律法规对此有哪些规定？

　　李勇：经营者使用短信和电话进行营销的对象是消费者。《消费者权益保护法》第二十九条规定，经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。《消费者权益保护法实施条例》第二十四条规定，未经消费者同意，经营者不得向消费者发送商业性信息或者拨打商业性电话。

　　记者：假如我收到一条未经我同意的推荐贷款的短信或者英语教培的电话，可以追究经营者的民事责任和行政责任吗？

　　孙宪忠：对于短信和电话营销活动，是否可以追究侵权责任，要看是否达到“侵扰”状态。一条或者几条营销短信或者电话还达不到“侵扰”程度，如在某用户与某移动公司侵权责任纠纷案件〔（2025）赣01民终1105号〕中，一、二审法院均认为仅凭原告提供的三条短信的截图不足以证实某移动公司造成其通信自由权、隐私权、健康权等民事权益损害的程度，某移动公司不构成侵权。如果频繁向同一消费者进行短信或者电话营销，那就是“侵扰”了。近期报道的一案例中，上海一市民频繁收到某商业银行信用卡中心的短信和电话营销，在其通过“金融消费者保护服务平台”投诉后，银行仍向其发送推销短信，该市民在起诉后最终获得5000元精神损害赔偿。在行政责任方面，按照《行政处罚法》第三十三条规定的轻微不罚原则，由于一条或者几条短信和电话营销显然不造成侵害接收者人身权益或者财产权益的危害后果，一般不会被行政处罚。

　　李勇：其实，也正是因为消费者收到一条或者几条短信和电话营销追究不了经营者的行政责任，所以治理好短信和电话营销扰民问题，更需要市场、金融、住建、教育等监管部门加强执法。一方面要加强对短信和电话营销活动的监管。《消费者权益保护法》第五十六条规定“其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正……责令停业整顿、吊销营业执照”。市场监管部门是我国消费者权益保护的牵头部门，金融、住建、教育等部门也负责相应领域的消费者权益保护工作，对于经营者使用短信和电话进行的营销活动负有监管职责。监管部门不能只盯着一个举报，实践中经营者也不可能只向一个消费者进行营销，举报只是向监管部门提供了违法线索，要顺藤摸瓜调查经营者是否违法营销，对于向不特定消费者违法营销或者经常性违法营销行为，要依据《消费者权益保护法》及其实施条例进行处罚。只有市场、金融、住建、教育等监管部门执法到位，才有可能从根源上治理好短信和电话营销扰民问题。另一方面，要加强个人信息保护监管工作。短信和电话营销扰民问题背后的深层病灶还在于个人信息泄露。比如，我刚从商场购买一台洗衣机，一会儿就收到七八个电器推销电话或者短信，这明显是我的个人信息被他们泄露。对于经营者泄露个人信息问题，市场、金融、住建、教育等监管部门要依据《个人信息保护法》加强执法，严查经营者泄露在经营中获取的个人信息等违法行为。

　　记者：刚才从经营者责任和市场监管角度谈了短信和电话营销扰民治理问题。由于短信和电话营销是通过电信运营商网络传输的，电信运营商是否有义务识别并拦截短信和电话营销？

　　孙宪忠：《宪法》第四十条规定“任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。电信运营商负有保障其用户通信自由和通信秘密的义务，并不因其用户是消费者还是经营者而有所区分。从内容上看，虽然短信和电话等信息都是通过电信运营商网络传输的，但电信运营商无权查看其内容。试想一下，如果电信运营商可以通过查看通信内容识别、拦截短信和电话营销，是否意味着你的所有通信和通话内容都面临被查看的风险？

　　王志勤：根据《网络安全法》《电信条例》等规定，电信运营商对“九不准”等违法信息有处置义务，但用以营销的短信和电话不是法律、行政法规禁止传输的信息，相关立法也没有要求电信运营商主动识别、拦截营销短信和电话。由于短信和电话传输活动涉及发送者和接收者两方主体，如果接收者不想接收某个电话号码的短信和电话，可以向电信运营商提出不接收特定营销短信和电话的意愿，电信运营商应充分尊重接收人意愿不向其传输有关营销短信和电话。当前电信运营商为用户提供“来电来信免打扰”防侵扰服务，就是依据用户个性化意愿提供短信和电话营销拦截防护。

　　记者：电信运营商不能随意识别和拦截营销短信、电话，却经常被举报，所以责任到底由谁来承担？

　　王志勤：实践中，存在一些人在收到一条未经自己事前同意的营销短信或者电话后就举报电信运营商的情况，而且这类举报和复议、诉讼案件还很多。此类案件争议的焦点是，包括电信运营商在内的电信业务经营者，是否应当对未经接收人事前同意的短信和电话营销行为承担法律责任。我们注意到，最高人民法院及有关地方人民法院在相关案件的行政裁定书中认为，电信业务经营者仅提供短信通道服务，是否取得接收短信的用户同意以及用户个人信息的合法性由短信内容提供者负责〔（2024）最高法行申11179号、（2024）粤行终1134号、（2024）粤71行初281号〕。从法院的观点来看，电信运营商等电信业务经营者作为短信和电话的传输通道提供主体，不负有征得接收人事前同意的义务。但基于《消费者权益保护法》及其实施条例“事前同意”的规定，电信运营商等电信业务经营者在提供短信息服务中应加强对使用的管理。

　　记者：电信运营商面对群众反映比较多的短信和电话营销扰民问题，能做哪些工作呢？

　　王志勤：电信运营商可以从资源管理、合同约束、技术防范、用户信息保护等方面综合施策，防范短信和电话营销扰民。一是电信运营商要规范通信资源管理，准确记录和保存使用主体、接入位置、资源用途、发送端码号等信息，不能为非法经营、超范围经营提供线路资源和业务接入。二是电信运营商要加强合同管理，对其用户存在的短信和电话营销扰民问题进行约束。三是电信运营商要提升技术防范能力，根据用户意愿提供防侵扰等权益保障措施。四是电信运营商要加强对用户个人信息的保护，依照《个人信息保护法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》，对其在提供服务过程中收集、使用的用户个人信息进行严格保密。

　　记者：感谢三位专家的专业解读。最后，能否再用几句话总结一下如何治理短信和电话营销扰民问题？

　　孙宪忠：短信和电话营销扰民问题较为复杂，经营者使用短信和电话进行营销是正常的企业经营活动，消费者也享有私人生活不被侵扰的权利。如何平衡好经营者与消费者之间的利益，需要运用系统思维，在法治轨道上规范短信和电话营销活动。当前法律要求进行短信和电话营销前需要取得接收人事前同意，在我国经济社会数字化发展加速推进，商务、金融、教育等领域非接触式场景已成为常态的背景下，如何取得当事人事前同意，需要深入研究。不过，目前国家管理部门已经针对营销扰民推动建立了有效保护消费者的措施，即消费者如果不愿意接受某个营销商的打扰时，可以在自己的手机上将其予以标注甚至设置拒绝。

　　李勇：作为消费者，我的感受是短信和电话营销扰民问题屡禁不止。如果经营者频繁违法进行短信和电话营销，而又得不到应有的处罚，那么就会有恃无恐。市场、金融、住建、教育等监管部门应加强对经营者经营行为的监管，包括对营销活动的监管和对个人信息保护的监管。

　　王志勤：电信运营商作为短信和电话的传输通道提供主体，应积极配合开展短信和电话营销扰民问题治理，要根据接收人意愿为其提供个性化服务。同时，电信运营商对营销短信和电话发送方采取限制服务等措施的，也要依法进行，不能无正当理由中止电信服务。