（来源：光明日报）

转自：光明日报

    在上海虹桥街道古北市民中心召开的立法意见征询会后，全国人大代表（右一）和参会代表交流。新华社发

    安徽铜陵市铜官区幸福社区一家物业公司经理在小区里指导居民分类投放垃圾。新华社发

【法眼观】

  物业管理、文明促进、城市养犬、垃圾分类、烟花爆竹燃放……今年是立法法赋予所有设区的市地方立法权的第十个年头。10年来，各地制定的地方性法规针对性和实效性不断增强，既因地制宜满足了当地治理需要，也有效解决了关系人民群众切身利益的停车、燃气、饮用水等问题，不断打通法治服务群众、通达基层的“最后一公里”。

  当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革。随着时代发展和改革推进，国家治理现代化对科学完备的法律规范体系的要求越来越迫切。近日召开的中央全面依法治国工作会议指出，“以法治巩固和彰显制度优势，为高质量发展提供法治保障”。

  10年来，各地在地方立法领域进行了实践探索，在做出可喜成绩的同时，也遇到不少困惑。对此，记者采访多地人大常委会负责同志、专家学者以及立法工作者，就人民群众关注的地方立法热点问题进行了探讨。

重在“创制性”和“执行性”

  “舟行碧波上，人在画中游”，这是人们对广西桂林山水的印象。好山好水好去处，这都离不开法治保障。

  近日桂林发布的地方立法相关工作情况显示，10年来，桂林制定修改地方性法规21部，出台桂林市漓江洲岛滩涂保护规定、旅游市场秩序管理条例、红军长征湘江战役红色资源保护传承规定等，涵盖生态文明、历史文化、城市管理、民生保障等多个领域。

  桂林市人大常委会副主任、党组副书记周卉表示：“每一部法规的背后，都是桂林人民对美好生活的向往；每一次立法实践，都凝聚着守护桂林山水、推动城市发展的初心。”

  在我国现行的1.4万多件地方性法规中，10年来新制定设区的市地方性法规超过5000件，作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，这些地方性法规为提升地方依法治理水平发挥了重要作用。

  10年来，地方立法呈现大幅度增长态势。今年4月，民营经济促进法表决通过后，各地或出台条例、决定，或开展调研、推进审议，相关地方立法不断提速。

  但也有一些群众表达这样的疑问：“国家不是已经立法了吗，为什么省里也要跟着立？”

  “实践中，地方立法的功能主要体现在实施性、补充性、探索性三个方面。”黑龙江省地方立法（备案审查）研究中心主任胡东表示，根据立法法相关规定，中央立法需要地方配套立法的情形主要包括两类：一是法律条文本身存在原则性、模糊性或授权性规定，需结合地方实际细化执行。二是涉及地方性事务的立法，需地方立法补充创新。对于纯属地方性事务或者国家尚未制定法律、行政法规的领域，地方可以先行立法进行探索和规范。

  “那这样的配套立法越多越好吗？”

  “地方立法的生命力在于突出地方特色。”面对记者的提问，北京市人大常委会法工委法规二处副处长李振宁表示，应当严格法规立项的标准，若立法内容仅为直接抄搬上位法规定或其他省市立法条款，缺乏地方特色和立法的针对性，可决定不予立项。总之，既要懂得“立法”，也要懂得“不立法”。

  “除了坚决维护法制统一，不得与宪法、法律、行政法规的基本精神与具体规定相抵触，地方立法要坚持问题导向，着力突出地方特色，避免简单重复上位法。”胡东指出，配套立法的价值在于解决本地实际问题，要深入调研，找准国家法律与本地区实际的结合点，重在“创制性”和“执行性”细化，提供国家法律没有的、本地特别需要的具体规定。

既要“大部头”，也要“小快灵”

  业委会成立难、公共收益不透明、物业服务“多、杂、难”，湖南常德一部12条的《常德市住宅小区物业服务监督若干规定》，明确业主权利、物业职责及监管机制，直指社区治理的具体问题。

  公交卡、医保卡、景区年票……发卡过多、携带不便、使用烦琐、无法通用怎么办？一部26条的《北京市推进京津冀社会保障卡一卡通规定》化繁为简，将人力资源、社会保障、医疗卫生、交通出行、旅游观光、文化体验等跨京津冀区域应用高频场景纳入规范。

  云南昆明，红嘴鸥迁飞越冬成为昆明冬春季的一道亮丽风景。然而不文明观鸥行为也屡屡发生。对此，《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》仅用7条、400余字，对故意伤害、非法猎捕等行为作出规定。从调研立项到审议通过，仅用时半年时间。

  …………

  近年来，相较于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法越来越受到关注，不少“短小精悍”的立法项目得到人民群众称赞。

  那么，什么情况下需要“大块头”立法，哪些立法可以从“小快灵”着手呢？

  胡东表示，对于涉及领域广泛、社会关系复杂、需要建立基础性框架制度的事项，通常需要采用“大块头”的立法形式，“这类立法往往关乎地方发展全局，需要系统性地构建权利、义务和责任体系，为相关领域的持续健康发展提供稳定、权威的法律框架”。而对于调整对象单一、问题指向明确、社会共识度较高，或者属于探索性、试验性且需要快速形成制度供给的事项，则应优先考虑“小快灵”的立法形式。

  “我国法治进步发展到今天，涉及人们生活的方方面面几乎都有了法律规定，需要重新建构一套新制度的法律法规已经比较少见。针对民生‘痛点’、改革‘症结’的小切口，‘小快灵’立法更具有可操作性。”李振宁告诉记者。

  “‘大块头’与‘小快灵’并非相互排斥或简单替代的关系，而是功能互补、相辅相成、辩证统一的有机整体。”胡东表示，“大块头”立法构筑了法治的“四梁八柱”，保障了法治的统一和权威；“小快灵”立法则丰富了法治的“神经末梢”，两者在立法实践中相互促进、协同发力，实现“大而全”与“小而精”的有机结合，打好地方立法工作“组合拳”，全面提升地方治理的法治化水平和效能。

收集民声民意，少一些文件化表达 

  “立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，中央多次强调，要避免立法成为一种形式主义。”

  “法是行为规范，不是一种号召性的文件，不能动辄洋洋洒洒几十条上百条，而真正可以执行的‘干货’条款没多少。”

  “法是向社会公布的，是由社会主体来遵循、执行的，如果通篇像文件一样，那就不叫法了。”

  …………

  今年9月在全国地方立法工作座谈会上，不少地方人大常委会负责同志不约而同提到一些地方立法中存在一定程度的“文件化”倾向，引发共鸣和讨论。

  “立法的‘文件化’倾向，本质是立法脱离实践需求。”李振宁表示，这不仅容易造成法律体系臃肿、法律条款之间冲突，导致“立法空转”或“执法困境”，甚至会削弱群众对法治的信仰。

  “还是要保证立法质量，使得立法能切实解决实践中存在的问题，而不能片面追求数量、速度。”“还应避免‘政绩宣传式’、宣誓性、口号式的立法，进一步强调所立之法的可操作性。”在记者的采访中，不少立法工作者也表达出同样的观点。

  “一些地方起草法规案时会保留‘穿靴戴帽’条款、衔接条款，以及‘重复上位法’条款等，还有一些政策性较浓的条款，这从一定程度上降低了法的规范性。”胡东表示，立法应基于深入调研和论证拓宽公民有序参与途径，通过公开征求意见、听证会等方式吸纳民意，“这样不仅能避免照搬文件，还能增强立法针对性，突出地方特色”。

  在参与《杭州市慈善促进条例（草案）》的立法基层意见征集时，当地立法信息员章慧芬碰到了这样一组“矛盾”：许多慈善人希望低调捐赠、不事张扬；可社区居民却说立法就是要让“好人有好报”，这样才有更多人做好事。

  今年4月《杭州市慈善促进条例》表决通过后，章慧芬惊喜地发现，“群众的大白话”已经转化为有温度的“法言法语”，让立法建立在坚实的民意基础上——《杭州市慈善促进条例》明确在消费优惠、窗口服务、培训提升、困难帮扶等方面为捐赠人提供关爱礼遇，立法的民意基础更显坚实。

  “此外，还要进一步完善备案审查与立法后评估制度，对备案法规进行实质性审查，及时识别并纠正其中照搬文件、缺乏可操作性或与上位法精神相抵触的条款；对法规实施效果、社会反响及适用性进行定期评估，确保法律法规能与时俱进、切合实际。”胡东表示。

（本报记者 刘华东 本报通讯员 畅诗瑶）