非国有不可移动文物的常态化补助制度成为可复制、可推广的“广州经验”

文/羊城晚报全媒体记者 何文涛 朱绍杰

图/受访者提供

日前，国家文物局公布2024年度文物事业高质量发展推介案例名单，广州“‘常态化补助制度’破解非国有不可移动文物保护难题”获评入围案例。

早在2013年，广州先行先试，修订《广州市文物保护规定》（以下简称《规定》）。《规定》指出“市、区人民政府应当设立文物保护专项资金”，明确了文物保护专项资金的用途范围——既包括“对国有不可移动文物抢修的资助”，也包括“对非国有不可移动文物修缮、保养的补助”，从而逐步建立起非国有不可移动文物的常态化补助制度。

自2014年广州市正式设立文物保护专项资金以来，非国有不可移动文物的常态化补助制度已施行十二年，其间经历了怎样的改进和完善？取得了怎样的丰硕成果？落地实践过程中遇到了哪些挑战？该制度的未来前景如何？

近日，羊城晚报全媒体记者专访广州市文化广电旅游局文物保护与考古处处长郑小炉，分享可复制、可推广的“广州经验”——

破解文物保护难题

羊城晚报：广州常态化补助制度的建立契机是什么？主要是针对解决文物保护过程中哪些痛点难点？

郑小炉：广州建立非国有不可移动文物常态化补助制度，既是作为首批国家历史文化名城的现实需求，也是政策探索的主动作为。广州的文物保护专项资金制度，尤其是针对非国有文物的专项补助，在全国范围内是起步最早的。据了解，广州也是目前全国唯一对非国有文物进行普惠性补助的城市。

随着第四次全国文物普查的推进，非国有不可移动文物保护面临的资金投入难、保护主体落实难等共性问题在全国各地都愈发凸显出来。因此，广州在文物保护之路上的探索具有一定的代表性和典型性，可以给大家提供参考、复制的经验样本。

羊城晚报：非国有不可移动文物在广州登记文物中占比很大，它们的保护修缮工作具体面临哪些困境？

郑小炉：广州市有“三普”登记文物4533处，其中非国有不可移动文物约比占70%。非国有不可移动文物往往产权复杂、产权不清，保护管理责任人难以确定，修缮工作推进难度大。

产权复杂的问题一时间难以从政策角度突破，但政府“兜底”式的普惠性补助可以在很大程度上化解权利与义务失衡的困境，并且这一举措也最具时效。

已补助2.52亿元

羊城晚报：这一制度下如何平衡财政压力与保护需求？对其他城市地区而言，这一制度可以复制吗？

郑小炉：常态化补助制度每五年为一个周期，2014至2018年每年预算上限6000万元，2019至2023年每年4300万元，2024至2028年每年4500万元，累计安排5.15亿元。

这些都是不可移动文物的“救命钱”，优先保障修缮存在险情、亟须抢险排危的文物，维系文物的“生命线”，让它们得以存续。另一方面，侧重补助保养维修和有活化利用计划的文物。截至目前，共补助文物保护工程项目1219个，投入资金3.75亿元，其中非国有文物929个，共2.52亿元，占比67.2%。这样的投入与全国其他城市相比也并不算少。

这一制度的可复制性很强，设立专项资金补助其实在财政中投入占比不大，关键在于能够让濒临消失的文物得到抢救保护，最基本的出发点都是为了文物的存续和文脉的传承。实际上非国有不可移动文物中绝大部分都是低级别文物，它们多数都没有专门的管理机构，既没有高级别文保单位的政策倾斜，又缺乏稳定的保护资金，成了“姥姥不疼，舅舅不爱”的群体，最终面临消失风险。但每件文物，不管是什么级别的，各级政府对本辖区内的文物都有相应的保护责任，各地只要落实这一观念就能推行。

政策或将更精细化

羊城晚报：非国有不可移动文物保护如今面临着更多新挑战，如数字化保护、城市开发建设中的保护问题，广州下一步是否有新的政策储备或规划？

郑小炉：广州在这些方面也早有探索。2013年修订的《规定》要求出让或划拨国有建设用地使用权前，应该进行考古调查、勘探，广州市“考古前置”工作机制改革序幕由此拉开。新修订的《中华人民共和国文物保护法》中也增加了先调查后建设制度、先考古后出让制度等相关条款。目前来看，广州的“考古前置”工作机制已经相对完善，下一步考虑使其更精细化，比如划出非文物埋藏区，协调城市更新与文物保护，让两者齐头并进。

羊城晚报：对有活化利用计划的项目“倾斜补助”，在此过程中如何平衡“保护”与“商业化”？

郑小炉：这一问题很早便考虑到了，2013年修订《规定》时明确给出了限制性条款：“禁止对文物进行破坏性利用。禁止从事可能危及文物安全的活动。利用不可移动文物的，不得破坏文物历史风貌及周边环境……”

一直以来，我们都非常支持并鼓励文物的活化利用，前提是保障文物安全、不衰减文物价值。文物保护是一项系统性工程，需要全社会共同努力，通过常态化补助制度修缮保护文物只是第一步。比如宗祠的修缮往往会发挥意想不到的示范作用，一个宗祠修缮保护好之后，十里八乡的村民群众都会学习借鉴，自发地回到各自村子推动本村的不可移动文物修缮保护。这个过程中所建立起的公众认同感与积极性，比政府“大包大揽”要重要得多。

编辑：郑健龙