转自：成都日报锦观

如何练就城市的“韧性”筋骨？

编者按

今年入夏以来，国内多地遭遇高温、干旱、洪涝等极端气候挑战。城市要实现高质量、可持续发展，需要形成安全高效的发展模式。日前召开的中央城市工作会议部署城市工作7个方面的重点任务，其中之一是“着力建设安全可靠的韧性城市”。

当前，大城市发展的显著特征如建筑高度立体化、人口大量集聚、功能高度集中等，都使得城市在面对自然灾害和人为灾害等重大公共危机时表现出极强的脆弱性。如何构建兼具“硬支撑”和“软实力”的综合韧性体系？成都如何以城市更新为契机，系统化增强城市韧性？如何通过完善顶层设计，建立支撑有力的城市治理机制？带着这些问题，本期《锦观智库》采访成都市经济发展研究院人口与公共服务学研带头人、社会发展研究所所长兰蓓。

精彩

观点

1 将韧性安全要求融入城市规划、建设、管理、治理等环节，构建事前“防”、事中“控”、事后“保”的“全周期”综合韧性体系

2 探索超大城市转型发展新路径，是成都建设践行新发展理念公园城市示范区的重大使命，要求成都加快从“外延式扩张”向“增存并重、内涵式更新式发展”转型

3 加强全局谋划和整体统筹，推进韧性城市建设制度化，提升成都防范应对自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等领域重大风险的制度韧性

城市综合韧性体系构建需要“软硬兼施”

锦观智库：随着我国城镇化进程持续推进，在高温、洪涝等极端气候加剧和城市风险复杂化叠加的背景下，结合国内超大城市探索经验和案例，谈一谈如何构建基础设施硬支撑和社会治理软实力的综合韧性体系？

兰蓓：城市韧性，是指具备面临各类风险冲击的防控、应对和恢复能力，需要城市拥有维系正常有序运行、满足群众生产生活需要的“硬设施”，也要有主动应变、主动控险的规划制度“软实力”。从具体实践来看，将韧性安全要求融入城市规划、建设、管理、治理等环节，构建事前“防”、事中“控”、事后“保”的“全周期”综合韧性体系，是城市践行以人民为中心的理念，行稳致远发展的重要举措。

完善的城市规划制度，让城市“主动防控”有指引。比如，深圳市是一个台风、暴雨等自然灾害多发的大城市，近年来成功应对了上百场暴雨和多场台风，成功处置突发地质灾害险情，实现自然灾害“零死亡”，其秘诀就是“完善应急法规标准、构建完整应急体系”；在全国率先出台《深圳经济特区自然灾害防治条例》，率先实施《深圳市应急疏散救援空间规划实施方案》，成立40个市级专项应急指挥部，修订完善全市总体预案和70个市级专项预案，为城市安全韧性建设提供了全面而具体的指导框架。

坚实的韧性基础设施，让城市安全运行更稳健。如上海市，以设施韧性增强其应对风险冲击的硬核能力，持续推进地下管网、鹰眼系统、应急物资中转设施、平急两用设施等硬设施建设；广州市是国内综合管廊建设的先行者，基本形成“一环N射多区域”的管廊网络体系，全市综合管廊运营总里程达175公里，居全国前列。

智慧的城市运行管理，让城市安全应急更聪明。广州市将应用场景深度融入城市运行各环节，发布隧道涵洞积水告警阻拦系统示范项目等一批“新城建”应用场景项目清单，运用数字化技术提升基础设施的智能性；上海市结合城市数字化转型，推动智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展，建设智慧产业园区，发展智慧住区，开展数字家庭建设等，有效提升了城市的管理韧性。

广泛的社会参与，让城市韧性治理更齐心。如北京市发布《北京市家庭应急物资储备建议清单》，鼓励居民通过必要的家庭储备解决基本的应急需要，减少了政府集中救援和调配时间差带来的影响；重庆市针对基层安全应急能力相对薄弱问题，推进“韧性安全社区”建设，定期开展灾害风险排查和社区演练，提升了市民风险防范意识和自救互救能力。

以城市更新为契机系统化增强城市韧性

锦观智库：7月30日召开的中共中央政治局会议指出，“落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新。”成都如何主动适应城市工作形势变化，以城市更新为契机系统化增强城市韧性？

兰蓓：前不久召开的中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主阶段，为新时期城市发展确定了主线。而城市更新作为城市内涵式发展的重要手段，被提至更加重要的位置。近日，四川省成立了城市更新集团，公司将以开展城市更新业务为抓手，做好城市更新“体检、策划、规划、投资、建设、运营”6个核心环节的工作。

尤其是成都这样的城市，人口与经济高度集聚，在创造规模效益的同时，也面临着日益老化的市政管网、交通设施、地下空间的养护维护压力，一旦发生突发状况，城市极可能陷入困境，甚至会迅速扩大传播和影响范围，引发次生风险，产生链式反应，造成整个城市社会系统失控。

探索超大城市转型发展新路径，是成都建设践行新发展理念公园城市示范区的重大使命，这要求成都加快从“外延式扩张”向“增存并重、内涵式更新式发展”转型。成都人口规模大、流动快，局部人口密度高、疏解难度大，随着城市能级逐步提升，以及极端天气发生的频率更快、强度更大，承载人口和经济活动的城市基础设施系统面临更多的不确定性风险。城市更新是对存量设施、空间进行改造、升级和活化，从而实现城市功能再升级、承载能力再提升的一种综合性改造活动。成都应紧抓城市更新在基础设施韧性化升级、绿色化改造中的作用，从两方面具体推进：

一是通过城市更新升级“硬设施”承载能力。针对基础设施老化、社区韧性基础设施薄弱等问题，推进市政基础设施改造升级，加强地下综合管廊建造及老旧管线设施的全面改造，让城市“生命线”更牢靠；推进老旧小区、城中村燃气老化管道、老旧供水管道改造，推进架空线入地和杆箱整治，智能化升级配电网络，提升极端天气下的供气、供排水、供电稳定性；有序推进社区加装应急避难设施，完善微型消防站建设，优化消防通道，提升基层社区应急响应能力。

二是通过城市更新夯实城市生态韧性基底。结合“绿满蓉城、水润天府”公园城市示范区任务部署，以公园、河道建设带动生态系统修复和滨水沿岸更新，通过河道生态化提升、增加空间功能性等方式，建设兼顾防洪与生态廊道功能的“韧性堤岸”，提升雨洪调蓄能力；结合片区开发、TOD开发以及低效用地再开发，将传统雨水管道升级为“海绵管网”，规划建设下沉式绿地，推广透水铺装、雨水花园、植草沟等，降低城市内涝风险；推进居住建筑和公共建筑节能改造，推广绿色建筑、被动式设计，推进建筑屋顶绿化，增加城市绿化覆盖率，进一步缓解热岛效应，提高建筑对环境变化的适应力。

多部门协调

建立安全韧性城市制度体系

锦观智库：除了以城市更新夯实基础设施硬支撑外，如何通过政策协同破除体制机制障碍，划分部门与岗位职责，促进城市各项安全管控朝着实、深、细、快、久方向推进，实现城市社会治理能力跃升？

兰蓓：韧性城市建设是一项涉及多领域、多主体的系统工程。成都需进一步完善顶层设计，抓紧建立支撑有力的制度“软环境”。

一是建立“1+1+N”安全韧性城市制度体系。强化目标引导，将成都打造韧性城市纳入成都“十五五”规划纲要整体谋划；完善顶层设计，建议相关市级部门共同研究制定成都建设韧性城市的指导意见，加强全局谋划和整体统筹，推进韧性城市建设制度化，提升成都防范应对自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等领域重大风险的制度韧性，为建设国际一流的和谐宜居之都提供政策保障；健全N个专项规划，建议由应急、交通、防震减灾、气象等相关部门分项编制安全生产、城乡消防、应急保障、道路交通安全管理、防震减灾、防汛抗旱等专项规划。与此同时，顺应新形势新要求，适时修订《成都市突发事件应急预案管理办法》等地方法规与政府规章，统筹做好各个专项规划的衔接，形成完备的韧性城市规范制度体系。

二是强化职责分工体系，打造齐抓共管工作格局。按照“大安全大应急”框架，强化市级统筹领导力度，统筹协调应急、住建、规划等有关职能部门，合力推进韧性城市建设；支持成都市防灾减灾救灾管理部门做好自然灾害风险防范、城市安全风险管控和重大安全隐患治理工作；持续完善市、区两级韧性城市建设协调工作机制，积极建立协同高效的组织体系和清晰严密的责任体系，形成治理合力；完善韧性城市建设监督检查机制，确保韧性城市建设的各项任务有序推进，各项政策措施落到实处、取得实效。

三是建立健全城市韧性评价体系。结合《国家安全韧性城市评价指南》，积极构建成都市韧性城市评价指标体系，涵盖城市规划、基础设施建设、应急管理等多个方面，制定形成符合成都实际、具有成都特色的标准规范及评定制度，系统性地审查韧性城市建设的整体进展；针对自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等重点领域，大型枢纽、高层建筑、大型商业综合体、老旧小区等重点对象，聚焦抗震、防洪、排涝、消防、安全生产等安全水平进行评估，摸清重点企业分布和风险管控能力底数，形成安全风险电子地图、数据库和管控表，建立起城市安全风险清单管理制度，针对评估问题及时采取补救措施。成都日报锦观新闻记者 陈仕印