（来源：中国经济导报）

转自：中国经济导报

张季风

    自2014年以来，京津冀协同发展已进入深化阶段，正面临着国土空间开发及首都圈建设模式的重大转变，如何实现国家区域调控理念和调控方式的重大创新尤为迫切。全面、深入地剖析日本首都圈综合发展的经验和教训，对我国具有重要的参考价值。

    从2005年开始，日本人口绝对量开始减少。从国土政策看，以东京为中心的太平洋工业地带人口集聚和“一极一轴型国土结构”并未得到缓解，年轻人从地方圈大量流出，人口持续向总和出生率很低的东京集中，过密过疏问题日趋严峻，难以为继的地区不断扩大。为了在21世纪继续维持日本经济社会活力，具有长期性、综合性和空间性的国土规划需要明确远景目标。

    日本首都圈处于日本本州岛的中部，位居三大城市圈之首，是日本乃至世界最大的城市聚集体，也是世界经济总量最大的湾区，2019年人口超过4428万人，占日本全国人口的35.1%，是日本平均人口密度的3倍多。近年来，日本首都圈的GDP规模高达2万多亿美元，相当于日本全国GDP的40%，与G7之一的意大利相当。

    最近20年，东京都中心和其他城市中心积极进行城市空间再配置和再开发，扭转了东京都中心地区空心化局面。同时，日本政府追求金融自由化、国际化以及打造东京国际金融中心，安倍时期甚至强化了东京“一极化”现象。此外，泡沫经济破灭以来，东京都土地价格一直保持在相对较低的水平，保障了充足的住房供应。大阪圈、名古屋圈和地方圈经济长期停滞不前，更无法阻止人口和经济资源向东京圈流动。

    为疏解东京的非首都功能，日本实施“业务核心城市”制度，以东京为中心约50公里半径内指定的14个“业务核心城市”在20世纪90年代陆续投入建设。2000年5月，原来布局在东京都中心的部分政府机构的迁移工作已经完成，仅向埼玉新都心集体迁移的职员就达6260人。八王子市的大学城、川崎市的高新技术产业集聚区等业务核心城市和多摩新城等在一定程度上起到了疏解东京人口的作用。

    不过，日本也出现了业务核心城市的功能建设并未按照预想的速度推进的问题。例如，多摩新城建设高开低走。多摩新城通过轨道交通连接东京城市圈中心区，在新城的中心车站乘坐轨道交通约40分钟就能到达东京城市圈中心区副都心之一的新宿，最初是作为东京城市圈的卧城规划和建设的。2010年，在开建近40年之际，多摩新城人口仅有21.6万人，约为规划人口的63.2%，但居民却快速步入老龄化阶段。废弃的中小学校越来越多，老年人护理中心和活动中心却满足不了需求。老年人因生活不便搬走，人口减少，商店因生意冷清而陆续关门，形成恶性循环。新城建设主体东京都政府和UR都市再生机构将剩余未开发完的土地卖给了私人房地产开发企业，其中距离车站较远的地区至今仍被私人房地产商“敬而远之”。

    这对北京有何借鉴作用？

    首先，在进行实际的非首都功能疏解之前，要先制定相应的法律法规和具体计划。日本政府从1956年的《首都圈整备法》开始，先后制定了5次首都圈基本规划和之后的延续规划。这些法律明确了项目的各级负责单位、实施主体、开发区域等，有效避免了由权责不明导致项目进展缓慢乃至停滞等问题。实际大规模开发活动往往会在计划完成的几年乃至几十年之后才进行，复杂程度往往超乎想象，没有事先规划乃至法律保驾护航，项目成功可能性微乎其微。

    其次，要推动各级城市实现不同的职能分工，并建立协商合作机制。东京的城市发展思路已经从注重城市规模逐步转变为注重城市功能布局，强调要疏解都心三区过于集中的金融、商业等职能，其中就包括东京副都心和业务核心城市的建设。此外，日本首都圈积极推动大中小城市的产业联动，有效提升了区域整体竞争力。例如，在城市开发地区培育各种类型的功能城市，包括工业城市、住宅城市、研究学园以及流通中心等；以东京为中心城市的首都圈，以业务核心城市为核心的据点城市群等共同形成了分散的网络状空间结构。

    东京十分重视轨道交通对地区开发的重要影响，为了加强各副都心间的联系，东京依托山手线将各副都心串联起来，再以副都心为起点，修建了众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轨道交通线路，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。因此，为了缓解北京巨大的交通压力，可在京津冀构建全方位一体化的交通体系，让天津和河北部分地区充分发挥区域性交通枢纽职能，同时不断提升公交、轨道交通水平。

    最后，制定规划目标时应考虑到经济不同时期的影响。新宿在1960年规划之初，日本正处于经济高速增长期，同年日本池田首相提出了国民收入倍增计划。在这样昂扬的社会氛围下，制定的计划普遍比较乐观。典型的如新宿的人口规划和汽车停车场建设规划，最终都高于实际需求。目前我国人口总量趋于稳定，经济增速趋于平缓，考虑到外部国际形势的不稳定性，这一阶段制定的目标应更加务实，避免“劳伦斯魔咒”（“大厦建成、经济衰退”的周期性现象）的发生。

    （本文摘编自全国日本经济学会常务副会长、中国社会科学院日本研究所原副所长张季风所著《日本首都圈空间结构与协同发展》一书，社会科学文献出版社2025年6月出版）