*本文为《半月谈》2025年第14期内容

一张清单，管住“乱甩的锅”

陈柱佐 魏婧宇 陈弘毅

“小马拉大车”——这一形象比喻，背后对应着基层权小责大、人少事多的治理困局。2024年以来，各地按照中央部署，分批次建立乡镇（街道）履行职责事项清单，把基层不该承担或接不住、管不好的履职事项和工作任务减下来，把过繁过重的评比考核减下来，把基层迫切需要的履职事项和人财物等资源放下去，更好地为“车”减负、为“马”赋能。

基层有所呼，改革有所应

近一年来，中央对建立乡镇（街道）履行职责事项清单接连作出部署，改革方向精准呼应了基层需求。多年来，基层负担不仅在于无意义的文山会海、填表迎检多，还在“属地管理”与“权责不清”交织带来的“无限责任”。

东部沿海某县级市多名镇街干部告诉半月谈记者，以市场监管为例，相关部门在镇街已设有执法队，但为了增加“腿”，不仅发文要求镇街增设“食安办”，且需自行聘请专职工作人员，配合执法队工作，落实“属地责任”。

本来不应是乡镇的事权，却因属地管理有了“无限责任”。“镇食安办‘是否有专职工作人员’被列入对乡镇的年终考核，上级要求配备5名，最后我们想方设法配了2名，还是在满分10分的年底考评中被扣了6分。”该县级市的一名镇党委书记期盼，加快制定乡镇履职事项清单，着力破解部分上级部门随意摊派任务、向基层随意甩锅等问题。

何为履职事项清单？简而言之，就是以清单形式明确乡镇（街道）的职责范围，解决“该干什么、不该干什么”的问题。具体包括三大类：基本履职事项，即乡镇（街道）职责范围内必须为、负全责的事项，如党建工作、村社区治理等；配合履职事项，即以上级部门为主负责、乡镇（街道）为辅配合，如环保执法等；上级收回事项，即专业性较强或基层无力承担的任务，如地质灾害评估等。

在江西省九江市德安县，当地整理发现，每个乡镇所需承担的各类事项多达1100多项。2025年1月，德安各乡镇履职事项清单向社会公开并施行，乡镇平均有基本履职事项116项，配合履职事项71项，上级部门收回事项133项。

半月谈记者从江西省委编办了解到，从2024年9月起，江西全省1581个乡镇（街道）履职事项清单编制工作先后分两批次推开，如今已基本完成。不只在江西，目前全国各地按照中央部署，都已着手分批次建立起乡镇（街道）履行职责事项清单。

把“应减之负”减下去

“明确了履职事项清单，专业的事由专业部门负责，基层工作更有方向感了。”内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗满都宝力格镇党委书记代钦说，自建房安全等级鉴定、非法采砂监管、特种设备安全监督检查等专业性强的监督检查事项都已纳入上收事项清单，基层只负责发现问题及时上报，负担明显减轻。

在制定清单过程中，不少地方聚焦应急管理、生态环境、城乡建设、行政执法等领域，下足功夫解决长期困扰基层、交叉扯皮的“老大难”问题。

在江西省抚州市，针对消防安全、油烟整治等问题，当地编办、乡镇（街道）和应急管理、生态环境等部门单位曾进行过3个小时的讨论。从各持一言、互不相让，到越辩越明、越辩越清，最后把职责边界的区分点写进工作事项，基层不用再为无限属地责任“赶鸭子上架”。

在中央明确收回事项应收尽收的基础上，江西还指导各地对照无关联、接不住等原则举一反三，梳理出上级赋权和形式主义官僚主义等事项，列入上级部门收回事项清单。这些事项收回后，有的市县对乡镇（街道）督查考核、统计报表减少了70%。

“基层不用再开‘你爸是你爸’类的关系证明、‘家里有多少钱’等难以核实的财产证明、‘是不是好同志’等不掌握情况的政审证明。”内蒙古呼和浩特市玉泉区大南街街道党工委书记郭文杰说，相关证明明确由民政、银行等单位核对开具，群众办事“知门”“有门”，基层干部也感觉如释重负。

有基层干部表示，开始觉得编制清单是为了完成上级任务，但编制过程中，切实收回了上级摊派的任务，基层事权更为清晰、责能更加相适。拒绝“甩锅”与“加码”，基层干部有了底气，履职也更为顺畅。

把“应担之责”担起来

“空牌虚牌拿下来了、五花八门的摊派任务没有了、出具证明事项规范了，能更有精力帮群众解决身边的大事小事了。”清单制定后，不少基层干部都有类似感受。

代钦告诉半月谈记者，满都宝力格镇去掉了若干不适合乡镇负责的事项，同时将一些特色事项加入清单。“我们是抵边乡镇，有150多公里的边境线，为做好稳边固边工作，我们将选拔管理护边员队伍、培育红色堡垒户、发展兴边富民特色产业等8项事项纳入基本履职事项清单。”据了解，满都宝力格镇的党政军警民企组成了非建制性的联合党委，做到巡边护边、兴边富边两手抓。

东部一名县委编办负责人介绍，去年当地一个乡镇不仅完成了清理挂牌工作，还通过对照职责配置、机构设置和人员编制规定，明确其党政内设机构和事业单位的职责，每一名干部的岗位职责更为清晰。“遇事能找到负责人，个别‘老油条’干部无处遁形，行政效率明显提高。”该县一名乡镇党委书记说。

将直接面对企业、群众的行政审批和公共服务事项列入清单，建立“部门端菜、乡镇点菜”的赋权调整机制，加强基层干部队伍建设，确保“减负不减战斗力”……通过一份“自己编出来、自己说得清、自己用得上”的履职事项清单，半月谈记者看到，基层不仅卸下了多余冗杂的“副业”，更在“主业”上靶向发力，提质增效。

王劲玉 魏婧宇 陈弘毅 陈柱佐

清单制的“加减法”压实了基层和上级部门责任，明晰了权责边界，也让基层有了说“不”的底气，起到了为基层干部“提气”“解压”的作用。需要认识到，清单并非一成不变，制定清单也不是一劳永逸，要根据基层实际情况，在动态调整、资源保障过程中，扎实推动清单真落地、见实效。

基层治理有底气、有保障

制定了清单并非就万事大吉，要让基层有照单履职的底气，首先得有一套与清单匹配的考核评价体系。半月谈记者注意到，多地明确“不属于基层职责范围或其无力承接的事项不纳入考核”“不将以县直部门为主责的事项以属地责任的名义纳入对乡镇（街道）考核范围”，做到清单与综合考核相衔接，在清单之内“考得清”，在清单之外“考得轻”。

福建省莆田市荔城区全面建立乡镇（街道）履职事项清单后，变过去各部门、各条线的多头考核为年度一次考核。江西省高安市起草清单的“管理运用方案”，以履职事项清单为基础，探索建立考核准入、动态调整、精准追责等协同衔接机制，优化考核，为基层减负赋能。

与此同时，各地从人员编制、岗位定责等方面落实制度性保障，为“清单制”持续完善提供助力。

在山西省大同市阳高县，当地根据各乡镇常住人口、面积、行政村数量等因素探索实施编制分配改革，在坚持乡镇编制总量“只减不增”前提下，打破以往事多事少“一个样”、简单核算“一刀切”平均分配编制的传统模式，使人员编制与乡镇治理需要相匹配。江西省萍乡市湘东区研究探索履职事项与乡镇（街道）岗位管理工作衔接机制，明确按照“因事设岗、依责定岗、人岗相宜”的原则，制定完善岗位职责说明书，将履职事项分解落实到具体岗位、具体人。

清单落地仍有烦恼

基层工作千头万绪，基层治理有其复杂性、系统性。履职事项清单虽然在较大范围内明晰了权责边界，但面对实时变化的基层现实状况，如何让基层工作“不跑偏”，基层干部“不走神”，也存在一些现实难题。

——面对新任务，基层接不接？心理健康服务、新就业群体权益保障、网络安全与舆情应对……基层反映，一些新近出现或者临时发生的事项，清单还难以对其权责关系做出准确界定，或者直接将其归纳进“其他”事项。另外，基层治理具有复杂性，有的事项权责归属基层，但与之相关的事项可能由上级直属部门负责，事项之间互为因果，相互嵌套，如何办、怎么办还需对清单做进一步解读完善。

——制度跑在前面，思维落在后面。有干部表示，虽然已经制定了清单，但有的上级部门没有明晰办事流程和负责岗位，还是按照老思维把事情甩给基层。一名受访专家表示，在制定履职事项清单过程中，基层干部本来清晰明了的职责，落到清单文本上就变得“模糊”“抽象”，例如有的干部负责对流动人口登记信息、政策宣传、入户走访，到清单上则变成了“做好人口服务管理相关工作”，有的干部日常负责“接待来访群众、做好调解工作”，落在清单上则变成“参与社会治理，推进矛盾纠纷多元化解”。清单不清、内容不精，让不少基层干部对自身岗位责任认定“摸不着头脑”。

——管买不管用，保障仍不足。一些受访者认为，虽然清单制落地后多地重新进行了资源整合，但调整力度不“解渴”，一些人口密度大、矛盾纠纷多、人员成分复杂的基层单位仍存在人员编制、设备资源保障不足问题。还有一些干部指出，针对一些行政执法类的协调配合事项，上级部门虽然为基层购置了专门设备，但基层仍面临有设备没人用、不会用等问题。

既明责又赋能，既瘦身又健体

受访基层干部表示，乡镇（街道）履职事项清单不能“一建了之”，须着眼“建、管、用”一体推进，提升基层治理效能。

第一，定期对清单运行情况开展监督和评估，强化清单执行。江西省委编办相关负责人认为，编制履职清单不是“一劳永逸”，需要定期对清单运行情况开展监督和评估，强化清单执行。对法律及规范性文件等新增、取消或修改的，机构和事业单位改革、职能划转需调整的，以及实际运行中需优化、完善的工作职责，适时开展清单的动态调整。

基层干部表示，职责事项清单动态调整的科学性直接决定基层工作与基层减负成效，希望建立“基层参与+上级审定”的双重把关机制。让乡镇街道参与到清单调整过程中，同时经过上级部门审核同意，使清单既贴合基层实际，又保证科学性和权威性。

第二，精准赋能，集约高效打造基层治理平台。目前，一些地方资源下沉仍停留在“总量够不够”，但基层更关注的是“能不能用得上”。比如下派编制如何落实成下派专业人才，新增经费基层是否有一定的裁量权限等。

此外，还要探索使用数字化手段加强上下联通。福建省莆田市数字办主任唐志芳介绍，莆田探索搭建数字平台，聚合各级各部门信息系统，汇聚各类公共数据，将原本沉淀的上级部门数据下沉到县区、镇街和村居，并就此开发了近500个应用场景，实现数据融合贯通，精准减负。

第三，依单履职，形成上下统一的履职事项规定流程。受访干部建议，承接上收事项的部门，及时研究更新领导分工和岗位职责，避免出现工作“空档”；针对履职事项清单编制流程导图，突出关键环节、重点内容，实现一图可见、一目了然，明确每个环节的责任主体、办理时限和操作要求等，方便基层干部依单履职。

原标题《乡镇（街道）清单制改革观察》