Hehson财经ESG评级中心提供包括资讯、报告、培训、咨询等在内的14项ESG服务，助力上市公司传播ESG理念，提升ESG可持续发展表现。点击查看【ESG评级中心服务手册】

（来源：生态修复网）

全域土地综合整治多元主体协同治理：

现实困境与纾解之策

华中农业大学公共管理学院 汪文雄 孟依浩  

随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，自然资源和生态环境约束日益凸显，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以有效解决耕地资源破碎化、建设用地布局无序化、生态环境质量退化等国土空间利用中的综合性问题。为适应新时代发展需求，我国土地整治逐步转向全域土地综合整治这一全新阶段。2019年11月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》；2020年—2025年每年的“中央一号文件”均提出开展全域土地综合整治。作为以项目为载体的复杂系统工程，全域土地综合整治涉及政府组织、社会企业、村集体、农户等多元主体共同参与。由于不同利益主体的资源禀赋不同，对于整治项目的价值诉求不尽相同，加之政府“发起者、参与者、监督者”等多重角色，致使各主体之间关系复杂、冲突频繁，导致项目实际推进过程中，既存在政府部门间协同不足问题，也面临村集体组织和农户作用发挥不充分等问题。这些问题不仅影响全域土地综合整治项目实施的系统性和高效性，更暴露出当前多元主体协同治理机制在制度设计、利益协调、权责界定等方面的深层次问题。因此，系统梳理全域土地综合整治多元主体协同治理的现实困境，探索具有针对性的纾解路径，对于推动全域土地综合整治高质量发展具有重要意义。

一、全域土地综合整治多元主体协同治理的现实困境

全域土地综合整治多元主体协同治理是提升整治效能的关键途径，它通过促进不同利益主体之间的资源共享，进而实现整治目标的高效达成。基于新制度主义与协同治理理论，全域土地综合整治多元主体协同治理所面临的现实困境，既源自组织层面的沟通协调障碍、职责边界模糊等问题，也受到制度层面供给不足、法律规范缺失等结构性制约。因此，从“组织”与“制度”两个维度对全域土地综合整治多元主体协同治理的现实困境进行系统剖析，不仅有助于全面揭示协同治理障碍，还可以为后续优化协同机制、完善制度设计提供理论支撑。

1. 组织维度：组织体系碎片化

全域土地综合整治是一项涉及不同层级政府部门的综合性空间治理行动，呈现出复杂的组织结构。这种复杂的组织结构使得政府部门之间协同治理困境主要体现在两个方面：横向跨部门职能割裂和纵向跨层级目标错位。从横向跨部门关系来看，全域土地综合整治涉及自然资源和规划局、农业农村局、生态环境局、林业局等多个职能部门。全域土地综合整治项目实施过程中，虽然通常以自然资源和规划局作为牵头单位，但由于自然资源和规划局与其他职能部门处于同一行政层级，缺乏纵向管理中的统筹权威，难以实现对多方资源与行动路径的有效整合。从纵向跨层级关系来看，上级政府往往将全域土地整治任务视为政治性工程，通常设定绩效指标与督导考核等手段自上而下传导压力。而实际操作中，乡镇政府出于资源获取、个人政绩等方面考量，倾向采用“拼盘式”策略，将高标准农田建设、人居环境整治等相对独立的专项项目“糅合打包”，以争取资源、完成考核。尽管这一策略在短期内有助于提升项目实施效率，但因缺乏跨子项的顶层设计，导致功能衔接弱化，空间碎片化加剧，难以实现“全要素—全过程—全空间”系统统筹的整治目标。

在全域土地综合整治实践中，呈现出明显的“强政府—弱社会”结构，导致基层治理主体的作用明显不足。全域土地综合整治工作从前期规划、建设实施到竣工验收，均由政府部门主导完成，形成以行政权力为核心的“自上而下”治理格局。尽管这一治理格局有助于提升决策效率，但实践中，显著限制了村集体和农户等基层治理主体的参与空间。虽然政策层面明确要求“充分尊重群众意愿”、“发挥村集体经济组织主体作用”，但具体实施过程中，村集体组织多处于治理链条末端，主要参与宣传动员、协调农户等辅助性工作。受制于资源、信息等不对称，村集体组织在方案设计与关键决策环节中常常处于“有名无实”的状态，缺乏实质性决策权。同时，农户通常仅通过“签字盖章”的方式完成政策程序性参与，无法实质性介入治理协商过程。由于村集体和农户缺乏实质性参与，整治方案难以精准匹配农户实际的生产与生活需求，导致项目落地后出现空间布局与农户诉求错位、基础设施配套滞后等问题。

2. 制度维度：体制机制支撑缺位

全域土地综合整治项目实施过程中涉及立项审批、规划设计、建设实施等多个环节，这些环节的顺利推进依赖于多元主体之间的常态化互动。然而，现行制度往往缺乏针对跨部门、跨层级的协作机制，主要体现在以下方面：一是横向协作机制不健全。当前，全域土地综合整治中政府职能部门之间跨部门协作主要通过工作联席会议推进，但这一方式缺乏制度化的联合审议机制，导致信息沟通不畅、协作效率低下，难以实现部门间的有效联动和资源共享。各职能部门在实际操作中未能充分共享关键数据和信息，进而造成资源浪费和目标冲突等问题。二是纵向沟通机制不畅通。上级部门虽然发布了相关政策和指导性文件，但缺乏具体的分级沟通指引和反馈机制，导致基层在执行过程中难以及时应对冲突或细节问题。实践中，基层政府往往依赖逐级请示，这种行政层级的上下传递延缓了反馈的时效性，影响政策的有效落实。三是公众参与渠道不畅。现行制度缺乏贯穿整治全过程的公众参与保障机制，导致信息不对称和互动渠道单一，农户、村集体等基层治理主体在项目决策和执行环节中的有效参与程度较低，无法充分表达实际需求和提出合理化建议。

全域土地综合整治涉及多元主体之间的经济利益与社会权利重构，若缺乏有效的激励与约束机制，则难以激发社会资本、村集体组织与农户等非政府主体的参与意愿。首先，全域土地综合整治项目实施过程中，利益共享与风险分担机制尚不完善，村集体和农户在项目参与中的收益预期模糊，难以确保公平合理的经济回报。尤其是部分乡村精英凭借自身的资本和信息优势，往往超额获得项目收益，进一步加剧了社会不公平感，削弱了普通农户参与的积极性。在此情况下，农户往往将参与项目看作是一个“形式化”的过程，从而影响了农户参与项目的可持续性与有效性。其次，社会资本的持续参与也面临多重现实障碍。投资回报机制不透明、风险防范机制不健全、退出机制不完善等问题，都使得社会资本参与全域土地综合整治项目缺乏足够的信心和动力。同时，项目的监管机制存在明显短板。例如，部分项目执行过程中，由于缺乏有效的质量监督机制，导致项目变更频繁，工程质量参差不齐，最终造成建设内容与原规划目标之间出现偏差。

二、全域土地综合整治多元主体协同治理的纾解路径

1. 组织维度：构建权责明晰与协同高效的组织体系

（1）厘清政府部门“职责—权限”边界，打破部门间壁垒。首先，在全域土地综合整治过程中，应进一步完善跨部门联席会议制度，推动自然资源和规划局、农业农村局、财政及住建、水利等相关部门定期进行深度协商和联合审议，确保项目规划、实施方案和竣工验收等关键环节的高效对接。同时，进一步明确各部门的职责分工，强化跨部门协调机制，提升决策一致性和行动协同性，确保整治工作机制更加高效。其次，构建多层级联动的治理架构，强化市、县、乡、村四级协同，在制度上推动项目审批、规划编制与实施监管等环节的协同并轨。同时，推进全域土地综合整治相关信息平台建设，促进多部门数据实时共享和联动反馈，增强政府部门间的政策协调与行动配合，避免因信息不对称而造成的沟通障碍与执行偏差。此外，建立常态化沟通协调机制，明确议事规则与责任追踪路径，确保全域土地综合整治多元主体协同治理有章可循、责任可追，实现从“碎片化治理”向“系统化协同”转变，提升整治项目的推进效率与协调水平。

（2）优化主体间“权力—能力”结构，发挥基层组织主体作用。一方面，构建政府与设计、施工、监理等第三方机构的合作规范与角色契约，通过“委托+参与”模式，实现专业服务与治理任务的合理分工，从而缓解“有能无位”的治理困境。通过建立多元主体“共谋—共建—共管—共享”的合作框架，使得有专业技术优势的主体得以深度参与治理过程，推动各方资源要素优势互补、协同共赢，从而增强全域土地综合整治多元主体协同治理网络韧性。另一方面，加强村集体组织在整治项目中的制度嵌入，推动其由“被动接受”型角色向协同治理主体转变。例如，通过全域土地综合整治立项前的“协同规划”，将村民议事制度、村民代表大会制度等民主协商机制嵌入项目决策流程，确保村集体与村民在项目目标设定、用地安排、利益分配等关键环节拥有实质性话语权。同时，通过“组织赋能”强化基层组织的协同治理能力，依托高校、科研院所及专业技术团队，开展整治相关的技术指导，提升基层主体对项目规划方案、技术规范等内容的理解与把控能力，切实发挥基层组织在全域土地综合整治中的主体性作用。

2. 制度维度：推进制度体系整合与机制完善

（1）推进制度体系系统集成，提升协同治理效能。首先，以国土空间规划为统领，构建“多规合一”的制度整合框架，明确耕地保护、生态修复和产业发展等目标之间的统筹逻辑，避免政策冲突与目标错配。其次，加强不同层级政府组织间政策的衔接适配，通过建立分级、分类的政策执行细则，明确不同区域、不同类型整治项目的政策适用路径与执行标准，提升政策落地的可操作性。此外，推动多部门联合制定“统一行动计划”，统一政策口径与目标导向，打破条块分割的治理惯性。再次，构建基于全域土地综合整治全生命周期的“政策供给机制”，在规划启动、实施推进、项目验收等关键阶段分别匹配针对性政策工具，从而确保政策支持贯穿整治全过程，增强各主体间的协同效应。第四，建立政策执行评估与动态调整机制，通过第三方评估及时发现政策执行中的问题，动态调整政策实施细则，增强政策落地的灵活性与适用性。更为关键的是，应通过立法推动全域土地综合整治的制度规范化，明确协同治理的权责体系、治理程序和参与标准，强化政策之间的衔接性与系统治理能力。

（2）完善激励与监管机制，激发多元主体参与动力。首先，应明确全域土地综合整治中利益共享与风险分担机制，特别是在宅基地退出、土地经营权流转等环节，村民应公平分享村集体资产在增值中的经济利益，激发其主动参与的积极性与责任意识。其次，加强农户参与的制度化建设，建立项目实施全过程的公众参与渠道，包括前期民意征询、中期公开监督、后期效果评价，确保村集体和农户能够在整治决策与监督过程中发声，确保全域土地综合整治行动与村庄发展需求相匹配，提升公众认可度与治理效能。再次，完善社会资本的投资收益机制，明确社会企业在项目投资中的回报渠道与风险防范措施，提升社会资本参与整治项目的意愿。在此基础上，还需同步强化监管机制建设，通过建立统一的项目过程监督与绩效评估体系，明确各类治理主体在项目执行中的责任边界与监督义务，确保项目建设质量和利益分配的公正性。同时，应积极探索引入第三方评估机制与基层自治监督机制，实现政府监管、社会监督与群众参与的有机结合，提升多元主体协同治理的规范性与协同治理效能。

全域土地综合整治作为落实国土空间治理的重要工具，其整治成效与多元主体的协同治理机制密切相关。然而，现有的治理体系在组织与制度层面存在诸多困境，这些问题不仅削弱了整治行动的系统性与协同性，也对多元主体之间的协作基础构成严峻挑战。为此，亟需在构建权责明晰与协同高效的组织体系、推进制度体系整合与机制完善等方面持续发力，构建权责清晰、机制完善的全域土地综合整治协同治理体系，以推进全域土地综合整治高质量发展。

　　Hehson财经ESG评级中心简介

　　Hehson财经ESG评级中心是业内首个中文ESG专业资讯和评级聚合平台，致力于宣传和推广可持续发展，责任投资，与ESG（环境、社会和公司治理）价值理念，传播ESG的企业实践行动和榜样力量，推动中国ESG事业的发展，促进中国ESG评估标准的建立和企业评级的提升。

　　依托ESG评级中心，Hehson财经发布多只ESG创新指数，为关注企业ESG表现的投资者提供更多选择。同时，Hehson财经成立中国ESG领导者组织论坛，携手中国ESG领导企业和合作伙伴，通过环境、社会和公司治理理念，推动建立适合中国时代特征的ESG评价标准体系，促进中国资产管理行业ESG投资发展。