（来源：金杜研究院）

在全球地缘政治格局演变以及欧盟供应链中断风险日益凸显的大背景下，欧盟的《净零工业法案》（Regulation 2024/1735）[1]规定了一系列支持欧盟境内涉及太阳能、风电、电池与储能等净零技术本地化生产、减少对欧盟外供应链依赖的措施，其中包括在涉及净零技术的公共采购和[2]可再生能源拍卖（auctions to deploy renewable energy sources）[3]中加入“韧性贡献”要求。[4]2025年5月23日，欧盟委员会（“欧委会”）公布了《关于可再生能源拍卖中投标资格和授标标准的执行条例》（Commission Implementing Regulation (EU) 2025/1176 of 23 May 2025 specifying the pre-qualification and award criteria for auctions for the deployment of energy from renewable sources，“《执行条例》”）。[5]《执行条例》对《净零工业法案》下可再生能源拍卖中的韧性贡献要求作出了细化规定。本文将对此进行简要介绍。

01

“韧性贡献”的适用范围及触发条件

根据《净零工业法案》第25.7条、第26.1条，如果公共采购和可再生能源拍卖涉及以下净零技术，则需要在采购评分标准中加入韧性贡献要求：太阳能技术，含光伏、太阳能热发电和太阳能热技术、陆上风能和海上可再生能源技术、电池和储能技术、热泵和地热能技术、氢技术（含电解槽和燃料电池）、可持续沼气和生物甲烷技术、碳捕捉和碳封存技术、电网技术（含交通充电和电网数字化技术）、核裂变能源技术（含核燃料循环技术）、可持续替代燃料技术、水电技术（仅适用于公共采购）。

对于涉及上述净零技术的公共采购或可再生能源拍卖，如果欧委会在公共采购开始时[6]或在可再生能源拍卖公布前9个月或更早[7]，认定净零技术/净零技术最终产品或其主要特定部件存在以下任一情形，则将会触发韧性贡献要求，投标需要满足韧性贡献的条件：

（1）

来自单一第三国的供应已占欧盟内供应的50%以上；或

（2）

单一第三国的供应连续两年平均增长至少10%，且该第三国的供应已达欧盟内供应的40%。

此外，如果可再生能源拍卖涉及到陆上风能技术、海上风能技术、电解槽技术三种具体的技术，即使不存在以上情形，依然会触发专门针对中国的特殊韧性贡献要求。[8]

欧委会在2025年5月23日也同步公布了一份关于不同第三国供应净零技术最终产品及主要特定部件在欧盟所占份额和相应计算方法的通讯（“《通讯》”）[9]，认定第三国供应所占比例的计算标准是产品价值（value）。具体而言：[10]

欧盟内供应（Union supply）=欧盟内所生产产品的价值+进口产品的价值-欧盟出口产品的价值

某一第三国在欧盟内供应所占比例=来自该第三国的产品进口价值/欧盟内供应*100%

根据《通讯》第II部分表格1中公布的数据，在涉及以下净零技术和产品的公共采购和可再生能源拍卖中，原产于中国的下列净零技术最终产品或其主要特定部件已经触发了韧性贡献要求：[11]

02

公共采购中满足韧性贡献的方式

在公共采购中，如果韧性贡献要求被触发，则应当同时加入以下四个采购条件：[13]

（1）

在合同履行期间内，原产于该第三国的净零技术不得超过净零技术总价值的50%。

（2）

来自该第三国的中标人或分包商的供货不能超过净零技术价值或主要特定部件总价值的50%。

（3）

在采购主体提出要求时，应提交关于履行上述第（1）、（2）项义务的证明材料，提交证明材料的时间最晚不能晚于合同履行完毕时。

（4）

在违反上述第（1）或（2）项义务时，中标人应至少支付合同项下净零技术价格10%的费用。

但是，考虑到欧盟净零技术的供应链现状及本地生产能力限制，《净零工业法案》也规定了可以不适用韧性贡献的例外情况，即：

（1）

所需净零技术只能由特定供应商提供，且没有合理的替代，且这一情况并非因人为缩小公共采购范围所致。

（2）

在计划启动新的采购程序之前，同一采购主体在过去两年内进行的类似公共采购程序中，未收到任何合适的投标或参与申请。

（3）

加入韧性贡献要求将导致采购主体购买设备的成本过高（若成本差异高于20%，则推定为过高），或导致运营和维护出现技术不兼容的问题。

03

可再生能源拍卖中满足韧性贡献的方式

《净零工业法案》第26条要求每个成员国每年应在可再生能源拍卖总量的至少30%，或至少6吉瓦的可再生能源拍卖中加入韧性贡献。[14]若韧性贡献作为中标评分项，则韧性贡献所占的分值应至少为5%，且韧性贡献与可持续性贡献（另一非价格考量因素）共同所占的分值应在15%-30%之间。[15]

1. 最终产品供应链单一触发韧性贡献要求的后果

在可再生能源拍卖中，如果由于净零技术最终产品供应链单一的原因而触发韧性贡献要求，根据涉及净零技术的不同，相应投标只有在满足以下要求时，才被视为满足韧性贡献要求，从而获得参与可再生能源拍卖的资格或在评分过程中获得韧性贡献对应的分数：[16]

光伏技术：最终产品不在该第三国组装，且所使用的至少四种主要特定部件不产于该第三国。光伏逆变器、光伏电池或同等产品不产于该第三国，光伏模组也不在该第三国组装。

陆上风能技术：最终产品不产于该第三国，且原产于该第三国的主要特定部件不超过三种。直驱传动系统（包括发电机）和/或变速箱传动系统（包括发电机）不产于该第三国。

海上风能技术：最终产品不产于该第三国，且原产于该第三国的主要特定部件不超过四种。直驱传动系统（包括发电机）和/或变速箱传动系统（包括发电机）不产于该第三国。

电解槽技术：最终产品不产于该第三国，且原产于该第三国的主要特定部件不超过两种，电堆（stack）不产于该第三国。

热泵技术：最终产品不产于该第三国，且原产于该第三国的主要特定部件不超过一种。

需要在可再生能源拍卖中适用韧性贡献的其他净零技术（除以上提及的净零技术）：最终产品不产于该第三国。

特别地，对于陆上风能技术、海上风能技术、电解槽技术，在这些技术的最终产品并不满足触发韧性贡献的一般条件时，成员国仍需要加入针对中国的韧性贡献要求，即这些净零技术最终产品的至少75%仍需要“针对中国”满足上述相应要求，才能被视为满足韧性贡献。[17]

2. 主要特定部件供应链单一触发韧性贡献要求的后果

在净零技术最终产品已经触发韧性贡献要求后，如果欧委会还认定原产于单一第三国的一种或多种主要特定部件已占欧盟内供应的85%以上（以价值计算），则还应当在可再生能源拍卖中要求，这些主要特定部件中的至少一种，产自该第三国的数量不能超过85%，如此才能满足韧性贡献的要求。[18]此外，如果净零技术的最终产品并未触发韧性贡献要求，但净零技术的主要特定部件触发了韧性贡献要求，则对于每一个触发韧性贡献的主要特定部件，只有在该主要特定部件产自该第三国的数量不超过50%时，才能满足韧性贡献的要求。[19]如果欧委会认定原产于第三国的净零技术的主要特定部件占欧盟内供应超过了85%，则前述50%的数量限制可以调整至最高85%。[20]

与公共采购类似，只有在加入韧性贡献要求会导致采购成本过高（增加超过15%）的情况下，成员国才可以不在可再生能源拍卖中适用韧性贡献要求。

结语

《净零工业法案》及次级立法在公共采购和可再生能源拍卖中引入的韧性贡献要求，旨在迫使供应商（特别是中国企业）将其产品的生产线从对欧盟出口量较大的第三国转移至其他国家甚至是欧盟境内，促进欧盟本土的净零技术制造能力提升。鉴于该种韧性贡献要求主要适用于公共采购环节，虽然欧盟在涉及陆上风能技术、海上风能技术、电解槽技术的可再生能源拍卖中施加了专门针对中国的歧视性规则，但是由于中国并非WTO《政府采购协定》的参加方，中国企业难以通过呼吁中国政府将该等欧盟立法诉诸WTO争端解决机制的方式来挑战欧盟的供应链韧性政策。因此，在欧盟境内从事可再生能源领域业务的有关企业应立足于自身，尽早评估欧盟韧性贡献要求对其欧盟业务的影响，并视情况调整其供应链海外布局思路，将供应链多元化作为考虑因素之一。

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脚注：

[1] 关于《净零工业法案》原文，参见：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L_202401735#ntc34-L_202401735EN.000101-E0034

[2] 根据《净零工业法案》第25.7条，只有落入欧盟Directive 2014/23/EU、2014/24/EU、2014/25/EU范围中的公共采购才需要加入韧性贡献。

[3] 可再生能源拍卖实质上是一种通过竞争性招投标程序来对可再生能源设施建设项目分配公共支持（补贴）的机制。关于可再生能源拍卖的更多介绍信息，参见欧委会关于可再生能源拍卖设计的指南：https://energy.ec.europa.eu/document/download/01d8349d-5e2e-46cd-8e87-296c00520f34_en?filename=SWD_2024_300_1_EN_autre_document_travail_service_part1_v4.pdf

[4] 《净零工业法案》第26条。其他非价格考量因素包括负责任商业行为（responsible business conduct）、网络与数据安全（cyber security and data security）、及时交付能力（ability to deliver the project fully and on time）、可持续性贡献（sustainability contribution）。

[5] 关于《执行条例》原文，参见：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32025R1176&qid=1752463293196

[6] 《净零工业法案》第25.7条。

[7] 《执行条例》第7.1条。

[8] 《执行条例》第7.3条。

[9] 《通讯》于2025年5月23日在欧委会网站中发布，并于2025年6月18日在欧盟公报（Official Journal of the European Union）上正式公布: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202503236

[10] 《通讯》第IV部分第a、b点。

[11] 根据《通讯》第II部分表格1的注释（Notes），以下表格中所列举的最终产品或主要特定部件中中国产品的占比超过了欧盟供应的50%或连续两年增长10%且达到40%。

[12] 根据《通讯》第II部分表格1的注释（Notes），如果一个最终产品是由工厂直接产出，且符合主要特定部件的要件，则其同属最终产品和主要特定部件（Net-zero technology final products that are the output of a factory fulfil the criteria to be considered main specific components, thus they are included in both columns.）。

[13] 《净零工业法案》第25.7条。

[14] 《净零工业法案》第26.7条。

[15] 《净零工业法案》第26.4条。

[16] 《执行条例》第7.1条。

[17] 《执行条例》第7.3条。

[18] 《执行条例》第7.1条。

[19] 《执行条例》第7.2条。

[20] 《执行条例》第7.2条。

本文作者

业务领域：WTO争端解决、国际投资仲裁、国际贸易

苏畅律师长期处理国际经贸法律事务，熟悉欧盟、美国等国家主要经贸政策，在代理企业处理欧盟ESG合规、供应链本地化要求等方面具有丰富经验。此外，苏畅律师办理了多起我国政府在世界贸易组织（WTO）起诉或被诉的争端解决案件，为政府和企业提供与WTO规则有关的合规建议和咨询。苏畅律师在2014年至2016年间的中美双边投资协定谈判中担任中国商务部的法律顾问，并在为政府和企业提供与国际投资仲裁（包括在解决投资争端国际中心（ICSID）提起的国际投资仲裁案件）有关的法律服务方面具有丰富经验。苏畅律师2023、2024年度连续两年被《法律500强》（Legal 500）评为亚太地区WTO/国际贸易领域“特别推荐律师” 。

方达

律师

“一带一路”国际法律业务部

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