（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

【实务探讨】

公立医院自筹资金采购项目应由哪部门监管

■ 杭正亚

Q县县乡医疗机构一体化信息化建设项目（以下简称该项目）的监管争议，反映了事业单位使用自筹资金采购时，因审批部门越权、采购人程序违法、监管部门推诿导致的监管困境。

该项目采购资金来源为Q县人民医院（以下简称Q医院）自筹资金，经Q县发展和改革局、行政审批局审批，委托S省招标有限公司（以下简称招标公司）招标。Z公司提出质疑后，招标公司以该项目是非政府采购项目为由拒收质疑函，Z公司便向Q县财政局投诉。财政局以该项目未在采购管理办公室登记备案，不属于财政局政府采购监督管理项目，驳回投诉。

Z公司便向法院起诉，一审法院判决认为，该项目不属于政府采购监督管理项目，财政局以投诉不符合法定受理条件为由，驳回投诉并无不当，故判决驳回Z公司的诉讼请求。

Z公司不服，提起上诉。二审法院认为，Q医院在进行该项目招标采购过程中未进行备案登记，未纳入预算申报管理，违反相关“医院预算管理”的规定，财政局应当依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）相关规定对Q医院的采购活动履行监督管理职责。财政局、一审法院以该项目未在财政局采购管理办公室登记备案，且未使用纳入预算管理的财政资金为由，认定不属于政府采购监督管理项目，应予纠正。故判决撤销一审法院行政判决和Q县财政局投诉处理决定，责令财政局重新作出投诉处理决定。

围绕事业单位自筹资金招标这一项目，可以发现，Q医院在选择审批途径方面，其选择经招标投标监管部门审批，而不是向财政部门登记备案；Z公司在投诉时，选择向财政部门投诉；财政部门在投诉受理时，认为该项目不属于其监管项目。笔者认为，究其根源，实践中主要存在下列争议焦点。

焦点一：事业单位自筹资金采购，是否应纳入单位预算管理范围？

事业单位采购货物、工程、服务，如果使用单位自筹资金，因资金来源不是“财政拨款资金”，对于是否应纳入单位预算管理范围，有两种不同意见。

第一种意见认为不应纳入单位预算管理范围。理由是：《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》第二条规定：“政府采购资金是指采购机关获取货物、工程和服务时支付的资金,包括财政性资金（预算资金和预算外资金）和与财政性资金相配套的单位自筹资金。预算资金是指财政预算安排的资金，包括预算执行中追加的资金。预算外资金是指按规定缴入财政专户和经财政部门批准留用的未纳入财政预算收入管理的财政性资金。单位自筹资金是指采购机关按照政府采购拼盘项目要求，按规定用单位自有资金安排的资金。”可见，上述规定中的自筹资金，是在预算资金和预算外资金的范围之外的，不应纳入单位预算管理范围。

第二种意见认为应纳入单位预算管理范围。理由是：2012年4月1日起施行的《事业单位财务规则》第六条、第十六条、第二十条规定，事业单位预算是指事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，由收入预算和支出预算组成；事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理；事业单位应当将各项支出全部纳入单位预算，建立健全支出管理制度。可见，事业单位采购作为支出的一部分是应当纳入其单位预算的。

笔者认为，《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》印发后，《政府采购法》施行。《事业单位财务规则》已明确事业单位的全部收支均应纳入其单位预算，实践中应当执行该规则。因此，Q医院在该项目中使用的自筹资金也应纳入其单位预算管理范围。

焦点二：公立医院单位预算是否应纳入预算管理，其用于采购的自筹资金是否属于财政性资金？

对照《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第二条第一款规定，其采购货物、工程、服务的单位预算是否应纳入预算管理，其使用的自筹资金是否属于财政性资金，有两种不同的意见。

第一种意见认为不应纳入预算管理，自筹资金不属于财政性资金。理由是：运营高度依赖自主经营收入的公立医院自负盈亏程度较高，财政拨款占比极低，更接近企业化管理模式。其采购货物、工程、服务的资金来于自筹而不是财政拨款，如果严格按照财政预算审批流程管理，可能影响医院运营的灵活性。部分地区还试点“公立医院总会计师制度”或者“法人治理改革”，赋予其更大的财务自主权。因此，此类公立医院单位预算从性质上说不应该再属于财政预算，不应“纳入预算管理”范围，其自筹资金不应认定为财政性资金。‌

第二种意见认为应纳入预算管理，自筹资金属于财政性资金。理由是：公立医院属于事业单位，其收支活动应受《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及财政预算管理制度约束，即使收入主要来自医疗服务收费，但仍属于事业收入。《政府采购法实施条例》第二条第一款所规定的“预算管理”并未将“单位预算”排斥在外。根据《预算法》第六条、第七条、第八条规定，一般公共预算包括各级各部门（含直属单位）的预算，各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。可见，单位预算是各部门预算的组成部分，各部门预算又是公共预算的组成部分。

笔者认为，原国家卫生计生委2015年3月24日发布的《公立医院预决算报告制度暂行规定》第三条规定，医院年度预算由收入预算和支出预算组成，医院所有收支应当全部纳入单位预算统一管理。2021年1月1日起施行的国家卫生健康委、国家中医药管理局《公立医院全面预算管理制度实施办法》第三条规定，全面预算管理，是指医院对所有经济活动实行全面管理，全部纳入预算管理范围；医院作为预算单位，所有收支全部纳入预算范围。可见，一系列规范性文件均规定了公立医院的所有收支均应纳入预算管理，即使是自筹资金采购也属于财政性资金。另外，要注意的是，根据《政府采购法实施条例》第二条规定，除了纳入预算管理的资金以外，以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金；使用财政性资金的混合资金，就是既使用财政性资金又使用非财政性资金的，如无法分割采购的也视同财政性资金采购。

焦点三：项目由招标投标监管部门审批，未经财政部门备案，能否适用《政府采购法》并由财政部门监管？

Q县财政局认为，根据Q县发展和改革局、行政审批局的批复，该项目已经确定了招标方式，按照法律规定，上述两个部门有权对招标的方式作出规定。按照作出的规定，本案所涉项目不属于政府采购项目。言下之意是，上述两个部门为招标投标监管部门，应适用《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》），而不应适用《政府采购法》。一审法院认为，该项目未在Q县财政局办理登记备案，不属政府采购监督管理项目。当然，也不应适用《政府采购法》。二审法院对上述意见，完全持否定态度，认为Q县财政局应当依照《政府采购法》相关规定对Q县医院的采购活动履行监督管理职责，其以该项目未在财政局登记备案，应不属于财政局政府采购监督管理项目为由，对Z公司的投诉不予受理的理由不能成立。

信息化建设项目属服务采购范畴，但被称为“建设项目”，有可能误导招标投标监管部门审批。不少采购人对“建设项目”无论是否涉及建筑物、构筑物建设，都以“建设项目”为由选择适用招标投标法，并作为招标投标项目向招标投标监管部门报备。从前文分析可知，采购人Q医院属于事业单位，其自筹资金应纳入预算管理且属于财政性资金，该项目属于服务采购，不属于《政府采购法》第四条规定的适用《招标投标法》的工程建设项目，应当适用《政府采购法》而不应适用《招标投标法》。

鉴于Q县发展和改革局、行政审批局在无法定职责情况下不当履职，致使该项目沿着适用《招标投标法》的程序推进。笔者认为，在该项目的招标、质疑与投诉过程中，主要存在以下问题：一是审批环节，Q县发展和改革局、行政审批局不应对政府采购项目进行审批，该行为违反了《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定，属于越权行为；二是采购环节，Q医院不应以该项目是自筹资金采购为由，以非政府采购项目进行招标，该行为违反了《政府采购法》第六十四条第一款有关按照采购程序进行采购的规定；三是质疑环节，招标公司不应以该项目为非政府采购项目而拒收质疑函，该行为属于违反《政府采购质疑和投诉办法》第三十六条第（一）项规定的拒收质疑函的行为；四是投诉环节，财政局不应以该项目未在该局登记备案、不属于其政府采购监督管理为由而驳回投诉，该行为属于违反《政府采购法》第十三条第一款、《政府采购质疑和投诉办法》第五条第二款规定的行政不作为行为。

对于“两法”适用及监管过程，有时“将错就错”的现象，即按最初实施监管的部门来确定法律适用与行政监管。Q县财政局受理该项目投诉也有自己的苦衷，面临“两难”：对该项目进行监管就要责令Q医院重新启动政府采购程序，势必与Q县发展和改革局、行政审批局发生监管冲突；驳回投诉，对该项目就会出现监管空白。但是，该项目的政府采购属性，不会因审批部门越权、采购人程序违法、监管部门推诿而改变。

（作者系江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人）

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