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（来源：易碳家）

碳排放总量和强度双控为核心的新型治理体系，不仅构建了“双碳”目标的制度基石，更开辟了经济发展模式绿色转型的系统性路径。这一制度与中央提出的“五篇大文章”中的绿色金融形成战略协同，在实现碳中和进程中构建了政策与市场的双轮驱动机制。

碳排放双控为绿色金融提供政策锚点，其总量目标分解及碳预算管理等驱动绿色金融产品创新并为金融机构提供量化风险评估基础。而绿色金融则通过解决资金缺口、形成市场化激励强化碳排放双控执行力。研究显示，二者的协同效应可使我国在2030年前实现11亿吨至15亿吨的额外减排，同时将国内生产总值（GDP）损失控制在最优区间。二者形成“政策框架—市场工具”的共生体系，是推动“双碳”目标实现的核心引擎，也是中国参与全球气候治理的关键创新。

碳排放双控政策若干关键问题亟待解决

国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》）中提出：碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，建立碳中和目标评价考核制度，进一步强化对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求，推动省市两级建立碳排放预算管理制度。

在“双碳”目标下，能耗双控向碳排放双控转变存在关键问题待解：既要完成能耗强度下降指标，又要谋划碳达峰及双控转变；碳预算制度需解决指标分解、与经济协调等问题。部分地区存在能源与产业结构不合理等问题。在此背景下，省间减碳额度交易成为关键，该构思可通过市场机制促进区域协同，为双控转型和高质量发展破题。

省间减碳额度交易机制（省间碳补偿）设计

各省份在资源禀赋、产业结构、经济发展水平、能源消费模式等方面存在显著差异，导致其节能降碳成本呈现明显异质性。相关研究显示，中国各省份的边际减排成本差异显著，宁夏边际减排成本每吨仅60元，而北京每吨高达3815元。

通过市场化交易可以显著降低全国总减排成本，实现减排效率的最大化。有研究表明，省际横向碳补偿被认为是从国家层面实现碳排放减缓目标并维护各省区公平发展权利的市场化工具。

（一）省间减碳额度交易机制（省间碳补偿）总量。《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》）提出“健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度”，这一制度创新为建立省际减碳额度交易机制（省际碳补偿）提供了政策依据和制度保障。

在国家碳总量控制框架下，应当构建由省级碳预算制度、全国碳市场和中央减碳储备机制组成的三位一体管控体系。全国碳排放双控目标可以分解为各省碳排放总量目标、全国碳市场总量目标与中央减碳储备管理总量目标。三者涵盖的温室气体排放量之和应该是全国碳排放双控目标，这样可以完全支撑全国“双碳”目标的实现。其中，省际减碳额度总量是在各省碳排放总量目标内，根据各省情况，在一定限额内允许交易转让的部分。（见图）

省际减碳额度交易机制的标的物为各省年度碳预算目标范围内的可交易排放配额。为确保省级行政区域保持足够的减排动力，建议将省际交易额度占各省碳预算总量的比例控制在合理范围内，避免过度依赖跨省交易而削弱本地减排积极性。

借鉴欧盟碳排放交易体系（ETS）的实践经验，我国需要建立科学严谨的总量控制机制：一方面通过逐年递减全国碳市场配额总量，另一方面动态调整各省碳预算上限，形成双重约束机制，从而确保“双碳”目标的如期实现。这种制度设计既保持了总量控制的刚性约束，又通过市场化手段优化资源配置效率。

（二）省间减碳额度储存与借贷机制。《意见》提出的“建立健全资源环境要素储备调节制度”。因此，为专项支持减排困难省份（如高寒地区、重工业省份），应对特殊波动并稳定省间减碳额度的交易价格，可设立中央减碳额度“安全储备”机制，预留全国碳排放总量目标的一部分额度。欧盟责任共担机制（ESR）经验表明，这种跨期管理机制有助于应对经济周期波动和突发事件对减排路径的影响。

各省在年度碳预算目标下，可以选择自主减排完成碳预算目标，也可以通过将限定量的年度减排量通过省间减碳额度交易机制进行买卖。若全国碳市场价格出现大幅波动，各省可申请中央减碳储备“安全储备”支持。中央减碳储备“安全储备”释放的减碳额度可以直接免费支持到省，但是中央减碳储备“安全储备”当年释放的减碳额度不宜过高，避免降低各省减碳内驱力。这种设计既保证了总量控制的刚性，又为特殊情况提供了必要的灵活性。除此之外，各省可以通过碳排放量存储与借贷机制调节当年以何种方式完成碳预算。如果某省当年排放低于当年碳预算目标，可储存盈余用于未来年份。如果某省当年排放量超出当年碳预算目标，该省可以通过可借出次年排放配额（例如，上限为当年配额的7.5%）。

（三）省间减碳额度可参考全国碳市场碳价水平。《意见》提出“健全价格形成机制”，将有助于形成更加稳定、真实的碳价信号，为省间减碳额度的交易提供可靠的价格参考。

但需一段时间的过渡机制。以德国为例，德国碳市场在2021年至2025年的引入期采用固定价格机制，但明确了向市场决定价格过渡的路径：2026年为过渡期，碳价将在每吨55欧元至65欧元的范围内波动，后续碳价将由市场决定。这种渐进式的市场化路径对中国省间减碳额度交易机制的设计具有启示意义。

以全国统一碳市场的年度平均碳价作为基础参考值。在过渡期起始阶段，各省间减碳额度交易价格设定为全国统一碳市场年度平均碳价的 90%至110%区间。例如，若全国统一碳市场当年平均碳价为每吨60元，各省间减碳额度交易价格可在每吨54元至66元范围内波动。

根据全国统一碳市场价格波动情况、各省碳排放实际数据，对价格区间和调节系数进行微调。若全国碳市场价格出现大幅波动（如季度波动超过20%），中央减碳储备“安全储备”将可以启动，以支持各省平稳交易，降低整体交易成本。

此外，可以参考法国竞价拍卖温室气体配额的分配方法，各省在固定限额内，以最透明的方式且遵循“污染者付费”的原则进行排放配额交易。

（四）省间减碳额度交易设计。全国碳市场为绿色金融和转型金融提供了基础性价格信号。准确的碳价信号有助于金融机构评估投资项目的气候风险和机遇，从而优化资源配置。然而，单一依赖碳市场难以全面覆盖企业多样化的低碳转型融资需求。

中国人民银行等七部门联合发布的《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》明确指出，要“加快研究制定转型金融标准，健全转型活动目录、披露要求、产品体系和激励机制等核心要素”，“加大对能源、工业、交通、建筑等领域低碳转型的支持力度”。这一政策框架为各省构建多层次的绿色金融体系提供了顶层设计，使企业能够获得更加精准、高效的减排资金支持，从而减少对跨省购买减碳额度的依赖。

为此，各省正积极探索财政贴息、产业基金等政策工具，撬动更多私人资本参与减碳投资。根据世界银行的分析，“虽然中国绿色金融市场发展迅速，但绿色资产在中国金融市场的占比仍然很小”。绿色创新发展研究院（iGDP）最新研究也发现，绿色项目在2024年的各省重大项目清单中所占比重仅占13%。这意味着各省仍有巨大空间通过绿色金融创新降低企业减排成本，进而减少对省间减碳额度交易的依赖。

《意见》提出“健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度”，为碳资产的金融属性开发创造了条件。各省可以利用这一政策机遇，设立省间减碳额度为资产的产业基金，吸引社会资本参与。

国家级绿色产业基金专门负责登记、划分和交易中央减碳储备的“安全储备”额度，并管理其收益。国家级收益可用于定向支持具有重大减碳价值的零碳项目，也可用于支持西部那些减碳难度较大且经济水平有待提升的省份，根据当地实际情况开展减碳实践。

各省可以设立专门的绿色产业基金来交易省间减碳额度、管理其收益。各省可以支持各省内重难点减碳领域的零碳科技研发等。

结语

碳排放双控在推进过程中，面临着国家碳总量目标向省市层面分解、省间碳补偿机制构建、双控目标与碳市场机制衔接等关键制度设计挑战。在此背景下，省间碳补偿机制的设计意义重大，其通过市场化手段平衡区域减排成本差异，能有效提升全国减排效率，降低全社会减排成本。

绿色金融与省间减碳额度交易机制存在紧密且协同的关系。参考全国碳市场碳价水平，能为省间减碳额度交易提供价格参考，而为碳资产设立的产业基金，吸引了社会资本参与，使得资金能更精准地流向减碳领域，进一步增强了减碳工作的可持续性与有效性。

各省正积极探索各类政策工具，以推动绿色金融与减碳工作的深度融合。《意见》提出“健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度”，这为碳资产的金融属性开发创造了有利条件。未来，需进一步强化绿色金融与省间减碳额度交易机制的协同效应，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府作用，以推动“双碳”目标的顺利实现。

（作者刘雪野为绿色创新发展研究院绿色经济政策项目主任；汤丽洁为安徽省经济研究院资源环境和低碳发展研究所副所长）

主要参考文献：

①IPCC.(2018).全球升温1.5℃：关于全球升温高于工业化前水平1.5℃的影响及相关的全球温室气体排放路径的IPCC特别报告，背景是加强全球应对气候变化的威胁、加强可持续发展和努力消除贫困。附件1.

②德国国际合作机构（GIZ）、国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（NCSC）、新气候-气候政策与全球可持续发展研究所（NCI）和气候分析研究所（CA）.(2024).欧盟减排分担机制-欧盟成员国减排措施的分配和执行情况以及可供中国各省借鉴的成功经验.德国国际合作机构(GIZ).

③姜春海，闫振好，王敏.(2024年6月21日).“双碳”目标约束下的能耗双控到碳排放双控：规制工具、效应模拟与政策评价.中国工业经济,页5-23.

④绿色创新发展研究院.(2025).2020—2024年各省重大建设项目清单绿色化评价.

⑤谭显春，顾佰和，程永龙.(2023).中国碳总量控制新进展：省域碳配额分配研究综述.气候变化研究进展.

⑥杨姗姗，杨秀, 李政，郭豪.(2023).“双碳”目标下建立碳排放总量控制制度的思考与展望.气候变化研究进展.

来源：金融时报 作者：刘雪野 汤丽洁

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