新修改的监督法在第五章专门就规范性文件的备案审查作出规定，明确要求备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，加大对规范性文件的备案审查力度。那么，什么是备案审查衔接联动机制？如何建立健全备案审查衔接联动机制？备案审查衔接联动机制有那些作用？备案审查衔接联动机制怎样运行？如何保障备案审查衔接联动效果？这些都需要我们认真研究和探讨。

一、备案审查衔接联动机制的由来

党的十八大以来，党中央高度重视备案审查工作，对建立健全备案审查衔接联动机制提出明确要求。2015年中央办公厅出台工作指导性文件，要求加强党委、人大、政府和军队各系统备案工作机构的协作配合，就建立备案审查衔接联动机制提出明确意见；2016年，党中央印发加强党领导立法工作的有关文件，提出推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制；2020年1月，党中央印发《法治中国建设规划（2020－2025年）》，提出要建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制；2023年修订的立法法新增规定“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制”，以法律的形式肯定了衔接联动机制在备案审查中的价值；2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，总结实践经验，对进一步完善备案审查衔接联动机制作出规定。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过的全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的决定中明确要求“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理”。

二、备案审查衔接联动机制的定义

这里的备案审查衔接联动机制指的是各级党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等备案审查机关在各自分工负责、依法独立开展规范性文件备案审查工作的过程中，各备案审查机关之间建立的加强工作衔接、相互沟通协作、协调配合的工作机制。通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排，实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。

三、备案审查衔接联动机制的作用

备案审查衔接联动机制是统合多元备案审查主体，加强各备案审查系统之间协调配合，提高备案审查工作质效的工作机制，也是保障多元备案主体与体系下审查结果一致性与权威性、提升规范性文件备案审查法治化的重要举措，具有多方面重要作用。

一是维护法制统一，消除规范冲突，保障上位法实施。不同部门和地方制定的规范性文件数量众多，在实际中可能会出现相互矛盾或冲突的情况。备案审查衔接联动机制能够促进各备案审查机关之间的信息共享与协作，及时发现并解决这些冲突。例如，地方性法规与部门规章之间存在不一致时，通过该机制可以协调审查，确保法律体系的和谐统一，避免出现“依法打架”的现象。当不同备案审查机关发现规范性文件存在与上位法相抵触的情况时，能够通过联动机制进行沟通和处理，保证上位法的有效实施，确保下位法严格遵循上位法的规定和精神，维护国家法制的权威性和严肃性。

二是整合审查资源，提升审查质效。各备案审查机关拥有不同的专业优势和信息资源，通过衔接联动机制可以整合这些资源，形成审查合力。比如，人大常委会在审查涉及重大体制和重大政策调整等方面的规范性文件时，可借助政府部门在行政管理领域的专业知识和实践经验，提高审查的准确性和全面性。同时可以避免重复审查，防止不同机关对同一规范性文件进行重复审查，减少不必要的工作负担，提高审查效率。通过信息共享和沟通协调，各机关可以明确分工，避免资源浪费，使备案审查工作更加高效有序。

三是保障公民权益，拓宽权利救济渠道，当公民、法人或其他组织认为规范性文件侵犯其合法权益时，可以通过向多个备案审查机关提出审查建议。衔接联动机制确保这些建议能够在不同机关之间顺畅流转和处理，为公民提供了更广泛、更有效的权利救济途径。

四是形成全方位监督，实现了党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等各方面监督力量的有机结合，形成对规范性文件的全方位、多层次监督体系。不同机关从不同角度对规范性文件进行审查，能够更全面地发现问题，提高监督的有效性。

五是促进监督信息共享，增强监督合力。各备案审查机关在监督过程中发现的问题和线索可以通过联动机制进行共享，使监督更加深入和全面。例如，监察机关在查处公职人员违法违纪案件时，发现相关规范性文件可能存在问题，可通过联动机制将线索传递给其他审查机关，共同开展审查工作。

六是及时纠正违法文件，能够及时发现和纠正违法或不当的规范性文件，避免其对公民权益造成进一步损害。各机关通过联动协作，加快审查进程，及时处理涉及公民切身利益的问题，保障公民的合法权益不受侵害。

四、建立健全备案审查衔接联动机制

备案审查衔接联动机制是一个涉及多主体、多环节的过程，建立健全备案审查衔接联动机制应依法、有序、规范、有效。

一是划定审查范围，明确各机关职责。党委、人大、政府、军队、监委、法院、检察院等各备案审查机关根据其法定职责和职能定位，分工负责，清晰界定不同机关备案审查的范围，对不同类型的规范性文件进行备案审查，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。比如，党内法规由党委进行备案审查，而行政规范性文件主要由政府进行审查，人大常委会主要对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行备案审查。各机关按照既定的范围在自己的职责范围内独立开展工作，确保审查的专业性和准确性。

二是搭建信息共享平台，定期交换数据，保证审查工作有序进行。各机关应建立统一的备案审查信息平台，各备案审查机关将规范性文件的备案信息、审查情况等及时录入平台，实现信息的集中管理和共享。通过该平台，各机关可以快速查询相关文件和审查动态，为联动审查提供基础支持。同时定期交换规范性文件的制定、备案和审查等方面的数据，使其他机关能够及时了解相关情况。例如，政府将新制定的规章和规范性文件信息及时通报给人大常委会和其他相关机关，便于人大常委会进行备案审查监督。

三是规范移送程序，发现问题移送。当一个备案审查机关在审查过程中发现规范性文件存在问题，但该问题不属于本机关审查范围时，应及时将文件移送至有管辖权的机关进行处理。移送机关应提供详细的移送说明和相关材料，确保文件移送的及时性和准确性；接收机关应及时反馈处理情况，形成移送处理的闭环。例如，法院在审理案件中发现某行政规范性文件可能违法，将其移送至政府的备案审查机构进行审查。

四是依法规范移送处理的程序和方法。在审查过程中，对于涉及专业性较强或重大复杂问题的规范性文件，备案审查机关可以向其他机关征求意见，进行专业咨询。例如，人大常委会在审查涉及环境资源保护的地方性法规时，可征求环保部门、法院等机关的意见，借助其专业知识和实践经验，提高审查质量。还应广泛听取社会各界的建议，不仅在机关内部进行沟通，还可以通过公开征求意见等方式，各机关可以将征求到的意见进行汇总和分析，作为审查的参考依据。

五是开展相互协作，进行审查监督。建立常态化的沟通协调机制，通过定期召开联席会议、专题研讨会等方式，加强各备案审查机关之间的沟通交流。在会议上，各机关可以通报工作进展、交流审查经验、协调解决问题。各备案审查机关之间相互监督，加强协作配合，共同推进备案审查工作。当各机关在审查意见上存在分歧时，经过充分讨论和研究，达成共识，通过沟通协调机制进行协商解决，对于涉及重大体制和重大政策调整、影响面广的规范性文件，各备案审查机关可以进行会商研究。例如，在审查涉及行政管理体制改革的规范性文件时，党委、政府、人大常委会等机关共同参与会商，从不同角度分析问题，提出解决方案。同时针对一些共性问题或热点难点问题，各机关可以联合开展调研，深入了解实际情况，为备案审查工作提供科学依据。通过调研，总结经验教训，完善相关制度和机制，确保审查工作依法、公正进行。

五、备案审查衔接联动机制运行的程序和方法

备案审查衔接联动机制的运行流程通常包含备案、审查、处理、反馈等多个环节，各环节应相互衔接、有序推进。一是制定机关在备案阶段报送备案：制定机关按照规定的时间和要求，将规范性文件报送相应的备案审查机关。不同类型的规范性文件报送的机关不同，例如行政法规报全国人大常委会备案，地方政府规章报国务院和本级人大常委会备案。报送内容一般包括文件文本、说明等相关材料。

二是备案审查机关接收备案：备案审查机关对报送的规范性文件进行接收和登记，检查报送材料是否齐全、符合要求。对于不符合要求的，要求报送机关补充或修正材料。同时，将备案信息录入备案审查信息平台，以便后续查询和管理。

三是审查阶段备案审查：先是初步审查。备案审查机关对报送的规范性文件进行初步审查，判断文件是否存在明显的违法违规问题或与上位法相抵触的情况。初步审查主要关注文件的制定权限、程序、内容等方面是否符合规定。再是分办审查：对于初步审查发现问题或需要进一步审查的规范性文件，备案审查机关根据文件的性质和内容，将其分办给相关的业务部门或专业人员进行深入审查。例如，涉及经济领域的规范性文件分办给经济部门的专业人员进行审查。后是联动审查：在审查过程中，备案审查机关发现文件涉及其他机关职责或需要其他机关提供专业意见时，启动联动审查机制。通过信息共享平台或书面沟通等方式，向相关机关征求意见。相关机关应在规定时间内反馈意见，备案审查机关综合各方面意见进行全面审查。

四是审查处理阶段结果反馈：（1）合规通过：经过审查，对于符合法律法规和上位法规定的规范性文件，备案审查机关予以通过，并将审查结果告知报送机关。通过的规范性文件正式纳入备案管理。（2）整改纠正：对于审查发现存在问题的规范性文件，备案审查机关向制定机关提出整改意见，要求其在规定时间内进行修改或废止。制定机关应按照要求进行整改，并将整改情况反馈给备案审查机关。备案审查机关对整改情况进行跟踪检查，确保问题得到解决。（3） 撤销或宣布无效：对于严重违法违规、与上位法相抵触且拒不整改的规范性文件，备案审查机关有权依法予以撤销或宣布无效。撤销或宣布无效的决定应及时向社会公布，以维护法制的严肃性和权威性。（4）结果反馈：备案审查机关将审查结果和处理情况及时反馈给制定机关和相关方面。对于公民、法人或其他组织提出的审查建议，也应将处理结果反馈给建议人，保障其知情权。（5）总结报告：备案审查机关定期对备案审查工作进行总结，向上级机关或同级权力机关报告备案审查工作情况。总结报告内容包括审查的规范性文件数量、发现的问题、处理结果等方面，为完善备案审查制度和提高工作水平提供参考。

六、有效保障备案审查衔接联动机制运行

完善备案审查衔接联动机制能有效保障规范性文件备案审查；确保衔接联动机制有效运行，需要从制度、技术、人员、监督等多个维度发力。

（一）完善制度设计。一是要明确职责分工。以法律法规或规范性文件的形式，清晰界定各备案审查机关的职责范围、审查标准和工作程序。例如，明确人大、政府、法院等机关在不同类型规范性文件审查中的具体职责，避免出现职责不清、推诿扯皮的现象。二是要规范联动程序。制定详细的联动程序规则，包括信息共享、移送处理、征求意见、会商研究等环节的具体操作流程和时限要求。确保各机关在联动过程中有章可循，提高工作效率和协同性。三是要建立长效机制。将备案审查衔接联动机制纳入常态化工作机制，定期召开联席会议，研究解决工作中存在的问题。同时，建立健全备案审查工作的考核评价机制，对各机关的工作进行量化考核，激励各机关积极履行职责。

（二）加强技术支撑。一是要搭建信息平台。建立统一的备案审查信息平台，实现各机关之间的信息互联互通和共享共用。通过该平台，各机关可以实时查询规范性文件的备案情况、审查进度和处理结果等信息，提高工作的透明度和信息化水平。二是要运用信息技术。利用大数据、人工智能等信息技术手段，对规范性文件进行智能分析和筛查，提高审查的精准度和效率。例如，通过文本比对技术，快速发现规范性文件中存在的违法违规问题。

（三）提升人员能力。一是要开展培训教育。定期组织备案审查人员参加业务培训，提高其法律素养和业务能力。培训内容可以包括法律法规解读、审查技巧、联动机制操作等方面，使工作人员能够熟练掌握备案审查工作的要求和方法。二是要加强人才培养。注重培养备案审查领域的专业人才，建立人才储备库。通过引进、培养等方式，充实备案审查工作队伍，提高工作的专业化水平。

（四）强化监督问责。一是要完善内部监督检查。各备案审查机关要建立内部监督机制，定期对本机关的备案审查工作进行自查自纠。同时，加强对下级机关备案审查工作的指导和监督，确保工作落实到位。二是要接受外部监督评价。主动接受人大监督、民主监督、社会监督和舆论监督。定期向人大常委会报告备案审查工作情况，广泛听取社会各界的意见和建议，及时改进工作中存在的问题。三是要严格问责追究。对在备案审查衔接联动工作中存在不作为、乱作为等问题的单位和个人，要依法依规进行问责追究。通过严肃问责，增强各机关和工作人员的责任意识，确保备案审查衔接联动机制有效运行。

（五）审查结果公开。一是定期发布备案审查衔接联动机制运行的典型案例，发挥案例的示范引领作用，为各机关开展工作提供参考和借鉴。二是各机关将审查结果及时反馈给相关机关和社会公众，接受社会监督。对于经过联动审查处理的规范性文件，应公布处理结果，增强备案审查工作的透明度和公信力。三是通过多种渠道，广泛宣传备案审查制度和衔接联动机制的重要意义和作用，提高社会各界对备案审查工作的认知度和参与度，增强公众对法治建设的信心和信任。

作者：张天科

编辑：侯宜均

责编：马宁

审核：姚启明