吴沈括

“大而美”法案已经被签署成法，其中一个变化尤其值得关注。在总统特朗普签署之前，美国参议院以99票赞成、1票反对的压倒性优势，将“在未来十年禁止各州对AI实施监管”的条款从“大而美”法案中移除。这给我们观察美国AI治理的未来路径提供了一个重要的切入点。

应当看到，虽然美国迄今尚无针对人工智能监管的联邦法律，但已有部分州出台或即将通过人工智能监管的专门法规。例如纽约州自2021年起要求雇主需对用于招聘决策的人工智能工具展开偏见审查；加利福尼亚州在2023年立法要求医疗机构披露使用生成式人工智能向患者提供信息的情况；同是加州，即将于2026年生效的法律要求人工智能开发者公开模型训练数据来源等。

州级人工智能监管暂停条款的去留历经反转，生动地反映了如今美国社会面对人工智能的快速发展所持有的多样见解与多重关切。一方面，有观点主张引入暂停条款，认为暂停执行纷繁复杂且可能彼此冲突的人工智能监管州级法律有助于联邦政府及各部门有效用好人工智能并实现系统的现代化。例如共和党议员特德·克鲁兹在此前参议院举办的关于“赢得人工智能竞赛”听证会上强烈抨击前总统乔·拜登关于人工智能的行政命令，认为它“激发了各州机构采取类似立法举措，由此可能给人工智能初创企业、开发者以及用户带来沉重的合规成本负担”。与此呼应，相当数量的美国专家学者乃至微软、谷歌和OpenAI等科技巨头也都竭力赞成暂停该条款，他们的重要依据是统一的联邦监管能够有效降低产业的合规成本。

另一方面，美国参议院最终从“大而美”法案中删除州级人工智能监管暂停条款，同样有着广泛的支持意见。他们认为，该条款会架空各州现有或即将生效的人工智能监管法规，特别是当前在联邦法律层面并没有针对人工智能监管的立法的情况下，会使得美国的人工智能监管呈现“无法可依”。例如马里兰州参议员凯蒂·弗莱·赫斯特认为“各州一直是民主的实验室”，州立法者都旨在共同努力立法立规从而为企业提供更多的法律确定性。此外，暂停州级人工智能监管是否能够保障和促进人工智能领域的创新性并没有明确的结论，其可能在短期内对各种人工智能领域的公司带来利好，但长期来看它并不必然有利于提升人工智能监管的创新性和竞争力。例如作为两党政策研究机构的“全美州议院大会”表示：“在人工智能领域——对隐私、网络安全、欺诈、劳动力、教育和公共安全的影响仍然深远且不断发展——立法灵活性至关重要。联邦政府实施的暂停不仅会扼杀创新，还可能使社区在面对快速发展的技术时变得脆弱。”

需要指出，州级人工智能监管暂停条款最终被否决，在一定程度上预示着美国人工智能监管的未来路径：

其一，在联邦与州的关系上，联邦立法机关没有将人工智能监管立法权统归己有，而是选择保留各州在人工智能监管问题上的地方立法空间，符合美国宪法联邦与州权限分配的规定，也避免了后续可能会面对的违宪审查问题。

其二，在监管协调和创新发展的平衡问题上，暂停条款被否决后，各州的人工智能产业在未来仍然受到联邦与州两级的人工智能监管法律法规规制。同时，这使得各州立法机关有充分空间根据各自发展状况，因地制宜制定人工智能监管的法律法规，激发人工智能产业的发展活力，实现最优的立法效果，做到监管与创新发展的有效平衡。

其三，暂停条款被否决是当下各利益相关方博弈的结果。在“大而美”法案的多次表决过程中，主要是以微软、谷歌等科技巨头及特朗普盟友为主，支持原条款的科技派与以各州议员和民间产业组织为主、反对原条款的地方派进行激烈的论辩博弈，为未来美国人工智能监管提供了一个基本的生态底座。

此次暂停条款被否决凸显出美国AI治理体系的复杂性。就未来而言，美国的人工智能监管可能呈现多条发展路径并存：一是联邦与各州层面平行加快立法步伐，完善和细化现有的人工智能监管体系；二是行业自律机制得到强化，包括通过认证和最佳实践等引导负责任创新；三是公众意识提高后形成新的治理诉求，促使美国立法机构不断完善监管方案。（作者是北京师范大学法学院博士生导师）