21世纪经济报道记者王峰 北京报道  “我有一个4岁的儿子，暂时没有继续生育的计划”，家在陕西咸阳的张悦说，“一方面是因为养育孩子的经济成本高，另一方面时间成本也很高。”

“主要是家里没有人带孩子，我一个人是带不了两个孩子的。就算发生育补贴，也解决不了谁来带孩子的问题。希望以后能由政府主导打造社区托育，便宜、优惠并且放心。”张悦向21世纪经济报道记者表示。

为了破解托育难、托育贵问题，国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部等7部门近日联合印发《关于加快推进普惠托育服务体系建设的意见》（下称《意见》），提出2025年实现每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个，新增普惠性托位66万个。

国家“十四五”规划《纲要》将千人口托位数列为20个经济社会发展主要指标之一，提出“到2025年千人口托位数达到4.5个”。然而，2023年12月发布的“十四五”规划《纲要》实施中期评估报告显示，这一指标当时滞后于预期。公开数据显示，截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个。

2025年只剩下半年时间，如何加大供给，让家庭接受《意见》提出的“方便可及、价格可接受、质量有保障的普惠托育服务”，并顺利完成“十四五”规划目标？

打造托育综合服务中心枢纽

对于如何供给普惠托育服务，《意见》提出的做法是，加快构建以托育综合服务中心为枢纽，以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点等为网络的“1+N”托育服务体系。

托育综合服务中心是“1+N”托育服务体系的枢纽，既设置一定规模托位，又提供托育从业人员培训、托育服务机构管理咨询、托育产品研发设计、家庭科学育儿指导、消防安全培训等服务，为区域内托育服务发展提供支撑保障。

国家卫生健康委等部门有关司局负责人就《意见》答记者问中介绍，目前中央预算内资金已支持建设托育综合服务中心项目347个。下一步，有关部门将继续统筹用好各类资金渠道，优先实现托育综合服务中心地市级全覆盖。

托育综合服务中心可谓各类托育机构的“旗舰店”。新华社《半月谈》今年5月报道称，在北方一家县级托育中心，1000多平方米的空间宽敞明亮，教室、睡眠区、就餐区、游乐区、感统训练区等设施一应俱全。负责人表示，这里设置有乳儿班1个、托小班2个、托大班3个，共计100个托位，配备有老师、保育员、保健老师、厨师等。但2024年10月正式运营后一直只有八九个孩子，今年开春多了一些，也只有17个，都是托大班的。

托育中心“吃不饱”，并非家长送托需求少，而是服务可达性不够。托育机构需要数量多且贴近社区，才能方便可达。但当前，很多地方财政压力较大，难以支持大规模新建托育综合服务中心和公办托育机构。

这说明，托育综合服务中心是“1+N”托育服务体系的枢纽，但并不一定是普惠托育服务供给的主渠道。

5月20日北京市政府常务会议就提出，要进一步健全完善以公办幼儿园为主渠道、托育机构和社区嵌入式托育为重要依托、单位办托为有效补充的普惠托育服务体系建设。根据《北京市托育服务体系建设三年行动方案(2023年—2025年)》，到2025年，北京市将通过幼儿园开设托班、社区办园点转型等方式新增普惠托位不少于3万个，通过建设社区托育点、单位托育点和现有营利性托育机构转普惠机构等方式新增普惠托位不少于3.2万个。可以说，幼儿园托班几乎占普惠性托位的半壁江山。

石家庄市一家民办幼儿园托育服务负责人顾梅告诉21世纪经济报道记者，“幼儿园教师加以培训后，就可以在托班上岗，这些幼教老师经验丰富，擅长照顾低龄婴幼儿。同时，幼儿园有成熟的游戏、课程体系，相比托育机构较有优势。”

幼儿园托班也有局限性，上述答记者问中指出，幼儿园托班应招收2—3岁能够适应集体生活的幼儿。和3—6岁学前儿童相比，托班幼儿在年龄特征、身心发展特点、养育和教育方法等方面均存在明显差异，要避免将3—6岁幼儿教育的方式直接用于托班孩子。

但这并不意味着幼儿园条件成熟时不能招收2岁以下幼儿。学前教育法立法过程中，草案曾规定，幼儿园托班“招收二周岁以上三周岁以下的儿童”，但为了鼓励发展托育，最终颁布的法律中删除了年龄限制，仅规定“鼓励有条件的幼儿园开设托班”。

国家卫生健康委规划发展与信息化司司长庄宁在6月10日的国新办发布会上也表示，将统筹0—6岁育幼服务资源，健全支持保障措施，支持有条件的幼儿园开设托班，推进学前教育和托育服务协调可持续发展。

支持建设普惠托育服务设施

一方面要增加托位供给，另一方面要普惠发展，降低家庭托育经济成本。

庄宁在上述国新办发布会上表示，全国半数以上省份将发展托育服务作为本地民生实事项目，1315个县（市、区）已经出台了托育机构建设补贴、运营补贴、发放消费券等措施来降低托育服务价格，让婴幼儿家庭“托得起”。

为了推动各类托育服务机构提供普惠服务，《意见》给出了整体性和针对性的优惠政策。

对于各类普惠托育服务供给方，《意见》提出，积极采取场地费用减免等措施，降低托育服务机构成本，有条件的地方可对普惠托育服务机构给予适当运营补助。托育服务机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行。

对于社区嵌入式托育，《意见》提出，提供免费或低收费房屋场地建设托育服务设施；积极推行公建民办模式，支持社会力量参与提供普惠、多元、优质的托育服务；落实社区托育服务相关税费优惠政策等。

对于幼儿园开设托班，《意见》提出，完善幼儿园托班支持政策。

对于用人单位办托，《意见》提出，支持用人单位利用存量土地或设施规划建设托育服务设施，在符合国土空间规划要求并确保安全的前提下，可暂不变更土地用途；用人单位开展职工子女普惠托育服务所需的有关支出，可按规定从职工福利费中列支，用人单位工会经费可适当补充。

对于民办托育服务机构，《意见》提出，民办普惠托育机构基本服务收费实行政府指导价管理，或者通过设置参考区间加强引导。

21世纪教育研究院院长熊丙奇向21世纪经济报道记者表示，“不管是幼儿园托班，抑或专门的托育机构，还是家庭托育点，未来都可以明确生均经费，类似于发放托育券，每个适龄幼儿享有同样的财政经费。”

值得注意的是，同教育相比，家庭对托育的需求更为灵活，比如需要全日托、半日托、临时托、计时托等多种形式。随着出生人口急剧变化和人口流动变化，普惠托育服务供给更需要科学规划、灵活配置。

《意见》提出两项原则：科学规划、精准供给。

《意见》提出，新建居住区要落实托育服务设施与新建居住区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的要求，老城区和已建成居住区要结合城市更新工作加快补充托育服务设施。这有利于尽量扩大托育服务覆盖面。

《意见》还提出，结合实际，统筹运用多渠道资金，支持建设普惠托育服务设施，按需配置托位。武汉大学社会学院副教授王德福告诉21世纪经济报道记者，县域以下的养老托育设施和服务，要注意因需而建、量力而行。要真正把群众需求放在第一位，提高资源使用效率，解决服务供给与需求脱节的问题。

总体来看，完善普惠托育服务体系工作紧任务重。《意见》要求，2025年，各省（自治区、直辖市）要出台公办、社会办普惠托育服务机构认定标准，指导辖区内所有县（市、区）完成普惠托育服务机构认定并向社会公布。