近期市场对生育补贴的关注度又有提升，一方面代表宏观政策思路的一大转变，对需求侧刺激力度加大；另一方面也期待延缓人口周期下行的趋势。但客观评估，第一，生育补贴的力度很重要，而地方财政存在压力，中央财政需要进一步加力；第二，生育意愿和人口周期的决定性因素并非补贴，而是整体经济周期下的家庭压力。因此，对生育方面的调控依旧长路漫漫。对于债市，则需要关注政策发布后的短期波动。

会有多大规模？若参照前期呼和浩特方案，并推广至全国，则在基准情形假设下，政策实施首年或实际支付生育补贴约1000亿元，随后逐渐增长至2034年达到顶峰，每年需支付生育补贴约3900亿元。若参考攀枝花方案，不区分孩次，则在基准情形假设下，首年全国支付的补贴额约为1528亿元，三年后达到补贴高峰1587亿元，随后逐渐降低，至2035年每年约1163亿元。

地方能否自主推出生育补贴政策取决其财政情况。呼和浩特2024年财政收入增速明显好于其他中部大型城市，且由中央财政分担部分支出压力。

即使考虑中央转移支付，仅由地方财政支持生育补贴政策仍有一定现实难度。参考呼和浩特方案，政策初期补贴支出占地方一般公共预算收入的0.5%、地方政府性基金收入的0.9%。后续随补贴额增长，两项占比或分别升高至1.1%、2.7%。

我们预计政策全面落地可能在三季度后半段。参考2024年实施落地的“以旧换新”政策，从政策吹风到资金下达、全面落地，前后大致历时半年。但考虑到生育补贴政策所涉细节可能更加复杂，细化政策的出台可能需要更长时间。

效果如何？参考国内攀枝花市、天门市和国际上日本、韩国、新加坡的生育补贴政策效果，类似政策在短期内或可对生育数据产生一定提振。但若希望对抗人口周期的长期力量，仍有一定难度。法国和澳大利亚的生育补贴政策则相对成功。

对消费有多大影响？考虑生育补贴转化的消费规模，基于呼和浩特模式，则基准情形下每年可转化消费约688-3110亿元，对应当年社零约0.14-0.44%；基于攀枝花模式，则基准情形下每年可转化消费约795-1270亿元，对应当年社零约0.11-0.21%。

风险提示：政策具有一定不确定性。测算方法可能不准确。其他城市和国家的经验可能不适用。

近期市场对生育补贴政策有一定讨论。今年“两会”政府工作报告正式提出发放育儿补贴，随后部委和地方陆续响应。3月呼和浩特市出台的方案已引起广泛关注。向前追溯至2021年，四川攀枝花市已开始先行试点育儿补贴政策。

内蒙作为人口净流出的省份，出生人口数和出生率的下滑趋势都略快于全国水平。攀枝花市常住人口出生率也一度低于全国水平。如果在全国层面开展类似力度的生育补贴，需要多少资金？全面性的补贴政策什么时候能落地？如何看待其效果？

01

如果全面性铺开，需要多少资金？

1.1

测算出生人口规模

我们的测算方法从育龄妇女出发，分孩次推算未来十年出生人口规模。人口统计所关注的育龄期妇女一般指15-49岁女性。对应的生育率则是指时期内出生的活婴数与平均育龄妇女数之比。因此，一段时期内的出生人口等于各孩次生育率与育龄妇女数相乘之和。

各孩次生育率在近年有逐渐走低趋势，尤其是一孩生育率。至2023年，一孩生育率约为13‰，二孩生育率约为11‰，三孩及以上生育率约为4‰。

另一方面，受人口结构影响，我国育龄妇女人数也在逐渐减少，两因素叠加导致出生人数的进一步减少。

对于未来10年内的育龄妇女队列，不会受到近期生育政策的影响（2035年的育龄妇女队列在2020年普查时均已出生）。依据2020年第七次人口普查数据中分年龄、性别人口数据及死亡情况（假定各年龄死亡水平在预测期内不变），可推算预测2024-2035年育龄妇女人口。至2035年，育龄妇女人数将从2023年的31124万人减少至约29031万人。即使在零死亡率的极端假设下，2035年的育龄妇女人数仍将减少至约29165万人，相差仅约130万人。

对于未来十年内的生育率，我们分基准、悲观、乐观三种情形给出假设。基准情形下，我们假设受补贴政策影响，一孩生育率在未来十年为15‰（高于2021年水平），二孩生育率为13‰（与2021年水平接近），三孩及以上生育率为5‰（成为30年历史新高）。悲观情形下，假设一孩、二孩、三孩及以上生育率分别为14‰、11‰、4‰（仍高于2023年生育水平）。乐观情形下，假设一孩、二孩、三孩及以上生育率分别为18‰、15‰、6.5‰。

作为对比，我们在三种情形的生育率假设下估算总和生育率（TFR），并与联合国《世界人口展望2024》中对中国人口发展给出的预测进行比较。相较而言，我们的假设上界接近联合国预测的高情形，下届接近联合国预测的中等情形。

1.2

参考呼和浩特模式

若将呼和浩特公布的生育补贴方案推广至全国，对应多少总量？ 

参照呼和浩特方案，我们沿用生育一孩补贴1万元、生育二孩补贴5万元（分五年支付）、生育三孩及以上补贴10万元（分十年支付）的补贴额度。则基准情形下，政策初期每年产生的补贴额约为4000亿元，十年后逐渐降低至每年约3800亿元。考虑补贴支付递延的情形，则首年实际支付生育补贴约1000亿元，随后逐渐增长至2034年达到顶峰，每年需支付生育补贴约3900亿元。

悲观情形下，首年实际支付生育补贴约900亿元，至2034年最高每年需支付约3300亿元。乐观情形下，首年实际支付生育补贴约1200亿元，至2034年最高每年需支付约4700亿元。

1.3

参考攀枝花模式

若参考类似攀枝花市的生育补贴方案，不对孩次进行区分，则对应全国多少总量？

2021年起，攀枝花市为生育二孩及以上的家庭，每孩每月发放500元育儿补贴金，直至孩子3周岁，即每孩每年补贴6000元，且不涉及递延支付机制。

考虑到若进一步将一孩纳入补贴范围，每孩补贴可能进一步下降。我们取每孩每年补贴4000元至3周岁进行测算，并向前追溯至政策实施年份所有3周岁以下婴儿。则基准情形下，首年全国每年支付的补贴额约为1528亿元，三年后达到补贴高峰1587亿元，随后逐渐降低，至2035年每年约1163亿元。

悲观情形下，首年支付生育补贴约1479亿元，至2035年降低至每年约1022亿元。乐观情形下，首年支付生育补贴约1607亿元，三年后最高每年需支付约1825亿元，至2035年降低至每年约1393亿元。

02

政策全面性铺开，需要多久？

2.1

地方能否自主推出相应政策？

以今年“两会”后率先响应的呼和浩特市为例分析。呼和浩特全市2024年一般公共预算收入增长7.8%，政府性基金收入增长37.42%。对比其他中部城市，呼和浩特财政收入增速明显好于其他城市，特别是政府性基金收入增速。根据《关于呼和浩特市2024年预算执行情况和2025年预算（草案）的报告》，呼和浩特市2024年一般公共财政收入增长的主要原因是“全市经济运行回升向好，重点税源企业生产经营总体趋稳，财税部门挖潜增收成效显著”；政府性基金收入增长的主要原因是“国家实施隐性债务置换政策红利释放，……带动土地资源有效开发利用，‘以地化债’联动翘尾作用持续发挥”。

呼和浩特财政“第一本账”的亮眼表现主要来自税收收入的支撑。呼和浩特市2024年实现税收收入209亿元，同比增长7.39%；而非税收入仅45.8亿元。作为对比，银川2024年一般公共预算收入增速达到5.4%，但其中税收收入增速仅为1.8%，非税收入增速高达15.1%；西安2024年一般公共预算收入增速为5.3%，但其中税收收入增速为3.9%，非税收入增速则为8.9%。

另外，呼和浩特财政“第一本账”也较大程度地依赖中央转移支付。2024年呼和浩特市本级一般公共财政预算获得上级补助收入314.19亿元。中央转移支付一定程度上分担了呼和浩特财政支出压力。

因此，呼和浩特之所以自主推出较大规模的生育补贴政策，与其财政情况有直接关系。其他地区推行补贴政策的直接约束在于地方财政。例如乌鲁木齐卫健委在对政协提案答复时表示，与市财政局充分沟通后，由于近年财政收支矛盾异常突出，“三保”压力巨大，在资金投入上只能维持现有政策予以保障。后续根据经济状况和财政收入水平，逐步加大对托育服务的支持力度。

2.2

推广至全国，地方财政体量能否支持？

政策初期对地方财政的影响尚可，但后续补贴额增长造成的财政压力将逐步体现。2024年，地方一般公共预算收入21.97万亿元，地方政府性基金预算本级收入5.74万亿元，加上中央转移支付与专项债收入，则收入总量为10.62万亿元。参考呼和浩特模式基准情形计算，生育补贴政策首年（2025年）需实际支付约1000亿元，占地方一般公共预算收入的0.5%，占地方政府性基金预算收入的0.9%。若按地方一般公共预算收入年均增长5%、政府性基金收入年均增长3%推算，至2034年补贴高峰期，实际支付的3900亿元补贴额占地方一般公共预算收入约1.1%，占地方政府性基金收入的2.7%。

今年以来，地方财政收支情况相比预算仍有较大缺口。财政部对2025年的预计是：地方一般公共预算本级收入122890亿元，增长3%；地方一般公共预算支出252960亿元，增长3.7%；地方政府性基金预算本级收入57415.31亿元，增长0.1%；地方政府性基金预算支出114096.34亿元，增长17.9%。

而截至5月，地方财政收支年内累计增速均低于预计，收入缺口更大，地方财政整体仍面临较大的收支压力。2025年5月，地方一般公共预算本级收入累计同比为1.9%，地方一般公共预算支出累计同比为3.4%，地方本级政府性基金收入累计同比为-8.3%，地方政府性基金预算支出累计同比为14.9%。

因此，即使考虑中央转移支付，仅由地方财政支持大规模的生育补贴仍有一定现实难度。

2.3

国家层面出台全面性政策，需要多久？

我们可以参照2024年“以旧换新”政策的时间线。

“消费品以旧换新”政策大致经历了顶层吹风、政策细化、明确资金、政策全面落地等四个阶段。从政策吹风到资金下达、全面落地，前后至少历时半年。

作为对比，国家层面的全面性生育补贴政策落地需要更长时间。截至目前，全国层面最新的正式政策文本为国务院2024年10月19日印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，其中要求“制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实”，并非国家层面出资并推动政策落实。此外还需要考虑到生育补贴政策所涉细节相比“消费品以旧换新”更加复杂，政策落地或需经历更长时间。我们预计，政策全面落地可能在三季度后半段。

03

如何看待生育补贴效果？

微观主体在做生育决策时，主要从三方面进行考量。

首先需要考虑生育政策的抑制性。此前，国内曾在2013年末放开“单独二孩”生育，在2016年起放开“全面二孩”，显著提高了二孩生育率，释放了此前的生育需求。但2021年进一步放开的“全面三孩”政策并未带来生育率的回升，影响生育决策的主要矛盾已从政策因素变为社会经济因素。

从收益的角度，社会的长期进步自然带来生育率的降低。一方面“养儿防老”等生育动机随着社会安全网的建立和完善而逐渐消退；另一方面，随着社会对人力资本的回报提高，家庭在“质量-数量权衡”下也会选择降低生育数量、提升后代受教育水平。

从成本的角度，关键是要持续降低婚育年龄段的压力，或者持续采取有力度的补贴。一方面生育会直接带来育儿、教育等后续的家庭支出；另一方面，女性的劳动收入、职业发展机会等因素也会作为机会成本纳入生育决策。

因此，不同国家生育补贴政策效果存在差异，根源是补贴的力度和持续性。

3.1

国内以四川攀枝花的刺激政策为例

在呼和浩特之前，国内已有其他城市开始了生育补贴政策试点。但从规模看，呼和浩特的补贴总额明显高于其他城市。

早在2021年7月，攀枝花就在全国率先推出“为二、三孩家庭每孩每月发放500元补贴金直至孩子3岁”的政策。从出生率数据看，攀枝花在出台生育补贴政策后，出生率一度反弹并超过了全国水平，但未能扭转总体下滑趋势。

此外根据湖北天门市相关部门数据，2024年天门出生人口为7127人，同比增加17%，出生人口8年来首次“由降转增”，出生人口增幅也明显高于全国水平的6%。可见，天门当地的生育鼓励政策初见成效。但一方面，仍需观察生育率的短期回升是否能持续；另一方面，地方性政策可能导致对周边区域人口的虹吸，而全国层面生育水平提升的难度可能更大。

3.2

国际的生育补贴政策经验

以文化相近的亚洲发达国家为参考，日本、韩国、新加坡等均已实施生育补贴政策，并在短期均有所成效，但长期看尚未逆转人口形势。

日本的生育补贴最早可追溯至1972年，随后不断加码。2006年日本对各孩次的生育补贴额度约为每年每人31.2万日元，约占当年日本人均GDP的7.4%。从人口统计数据看，日本的生育补贴政策对总和生育率有一定提振，但10年后日本总和生育率重新下降。另外，由于萎缩的人口结构，总和生育率的提升对出生人口数据的影响有限，最终仍未能阻止生育数据的进一步走低。

韩国自2018年起开始大规模发放生育补贴，对每孩每年发放120万韩元的补贴。该补贴额占韩国当年人均国民收入的3.1%。2024年，韩国补贴政策大幅加码，家中有1岁以下婴儿的父母每月可以获得100万韩元补贴；抚育1至2岁幼儿的父母，每月可得到50万韩元补贴，补贴总额大幅提升至1800万韩元，占当年人均国民收入的36.03%。从人口统计数据看，韩国在2018年之后的出生人数与出生率下滑斜率有所减缓，但尚未完全逆转下滑趋势。2024年韩国出生人口9年来首次正增长，或与生育补贴政策加码有关，但仍需时间验证是数据短期波动还是趋势扭转。

对于新加坡，其生育政策自上世纪80年代起由抑制转为鼓励，并采用退税等方式作为经济激励。自2000年起设立“婴儿花红现金奖助计划”（Baby Bonus Scheme）直接进行生育补贴，并在2004年、2008年、2013年、2015年多次加码。2000年时，新加坡政府对二孩补贴总计最高0.9万新元，对三孩补贴最高总计1.8万新元。以三孩为例，其补贴总额占当年新加坡人均GDP的43.8%。从人口统计看，尽管出生人口短期有一定向上波动，但其生育补贴政策仅能减缓生育数据下滑速度，未能明显扭转人口形势。

将视角扩展到全球，法国和澳大利亚的生育补贴政策效果相对显著。法国在上世纪90年代中期加码生育激励政策，随后总和生育率由1994年的1.66提升至2008-2015年的2.0附近，接近2.1的人口更替水平。一方面，法国政府通过税收减免、一次性补贴、生育费用纳入医保制度等提供经济激励；另一方面，法国加强了对父母育儿方面的经济支持，提高了育有两个子女以上母亲的教育津贴，减少生育对母亲的职业影响。

澳大利亚政府在2004年推出生育补贴政策，为每个新生儿家庭支付总额3000澳元的补贴，之后进一步提高至5000澳元。受政府生育政策影响，澳大利亚总和生育率在2008年提升至超过2.0。此后虽然有所下滑，但每年出生人数相对稳定地保持在30万人左右，较政策前的每年25万人左右明显提升。

04

生育补贴能转化为多少消费？

进一步推算，生育补贴将转化为多少消费？据国家统计局，2024年全国居民平均消费消费率为68.3%。若考虑到生育家庭的边际消费倾向可能更高，亦可考虑以80%进行测算参考。

4.1

基于呼和浩特模式测算

基于前述参考呼和浩特模式补贴的测算结果，基准情形下，由生育补贴转化的消费逐年提升，从政策初期的688-806亿元，逐步提升至2034年的2656-3110亿元。在悲观情形下，政策初期转化年度消费605-708亿元，2034年最高为2226-2607亿元；在乐观情形下，政策初期转化年度消费824-965亿元，2034年最高为3228-3781亿元。

若以社零作为对比参照，2024年社零总额为48.33万亿元，名义增速为3.5%。假设预测期内社零年增速为4%。则在基准情形下，这部分转化的年度消费占当年社零比重从政策初期的0.14-0.16%起逐年提升，至2032年达到最高的0.37-0.44%。悲观情形下，转化消费在政策初期占当年社零0.12-0.14%，2032年达到最高0.31-0.37%；乐观情形下，转化消费在政策初期占当年社零0.16-0.19%，2033年最高达0.45-0.53%。

4.2

基于攀枝花模式测算

基于前述参考攀枝花模式补贴的测算结果，基准情形下，由生育补贴转化的消费在政策首年约为1044-1222亿元，三年后上升至1084-1270亿元，至2035年回落为795-931亿元。在悲观情形下，政策首年转化年度消费1010-1183亿元，至2035年回落为698-818亿元；在乐观情形下，政策首年转化年度消费1098-1286亿元，三年后上升至1246-1460亿元，至2035年回落为951-1114亿元。

以社零作为对比参照，则在基准情形下，这部分转化的年度消费占当年社零比重在政策首年占当年社零0.21-0.24%，至2035年回落至0.11-0.13%。悲观情形下，转化消费在政策首年占当年社零0.20-0.24%，至2035年回落至0.09-0.11%；乐观情形下，转化消费在政策初期占当年社零0.22-0.26%，三年后达到最高0.23-0.27%，至2035年回落至0.13-0.15%。