全国“土地日”，是为了纪念土地管理法颁布而设立。今年6月25日是第35个全国土地日，主题为“节约集约用地，严守耕地红线”。改革开放后，我国经济快速发展，农民耕地锐减。在耕保意识开始觉醒到耕保政策逐渐完善过程中，我们如何解决“吃饭”的问题？近日，记者实地探访了位于湖北荆州监利市的全国第一块基本农田保护区。

湖北监利诞生全国第一块基本农田保护区

刘汉尧是个有主见且善于思考的人。37年前，他是荆州地区监利县国土局的一名基层干部。在调研过程中，他意识到，耕地锐减，会让吃饭成为大问题。既要满足农民口粮需求，又要完成上交的公粮任务，当地决定，要在监利的周老嘴镇划定全国第一块基本农田保护区。

划出这块田，就是要正视耕地占用这一问题。自改革开放后，我国经济快速发展，乡镇企业蓬勃生长。工业化、城镇化对耕地的占用日益加剧，国家基建、农民建房、退耕还林等用地需求导致耕地锐减。

公开数据统计，1978年至1985年间全国耕地净减少330万公顷，年均净减少47.14万公顷。当时荆州地区耕地锐减情况也极其突出。刘汉尧告诉新京报记者，“那个时候，荆州地区一年可以减少一个县，耕地保护迫在眉睫。”这里提到的县，指的是耕地减少的面积相当于一个县的面积。

有数据显示，荆州地区1979年至1987年9年间减少耕地139.16万亩。耕地锐减只是矛盾之一，而另外两个矛盾则是人口增长和土地生产力低下。

监利市周老嘴镇鲁桥村原村党支部书记段德高回忆，当时他们每亩粮食产能只有300斤到500斤。另外，每户按季上交公粮，每次上交的量是每户当季收成的三分之一。“把公粮交完后，只有好的户头（收成好的）才能维持生活。”

为了切实做好耕地保护，刘汉尧先是提出了一个“高产农田保护区”概念。在城市化高速发展面前，要想把所有的农田保护起来并不现实。他认为，要在耕地保护和城市发展之间找出一条路子，就是要先把高产农田保护好。

不过，这种提法还是行不通。“因为最终是要保证我们的基本口粮，让每个人都能吃饱饭。所以我们就估算了一个‘人地生态平衡构想’的模型。”刘汉尧解释，在人口增长的基数上，要弄清每个人能吃多少粮食，同时评估土地可能生产多少粮食。再结合当下的土地生产力，估计需要多大农田面积，然后把这些农田保护起来。这样，基本农田保护区的概念就确定了。

现任监利市委副书记瞿俊森形容耕地保护，用了“画地为牢”这个词。他说，要像“画地为牢”那样把耕地保护起来，以满足人口的基本承载水平。而这一朴素的“人地生态平衡”构想，也迅速得到上级重视。

1988年2月，荆州地区起草了《一九八八年土地管理工作意见》，要求以乡镇为单位，像保护自然保护区、森林保护区那样，将农田划块保护起来。

不到一个月后，一个具有里程碑意义的试点在监利县周老嘴镇展开。当地划定了3个保护区、105个保护片块，将3.78万亩、占比高达92.2%的耕地纳入“牢笼”，并史无前例地提出了“六不准”保护措施。在不准建房、不准葬坟、不准挖沙取土、不准扳砖烧窑、不准滥挖鱼池、不准毁田造林这“六不准”之下，全国第一块基本农田保护区诞生了。

这一创新举措得到了中央与国家相关部委、省委省政府的重视。1994年，国务院颁布了《基本农田保护条例》，严格基本农田保护，再次肯定了“监利经验”，使“监利经验”走向全国。

为纪念基本农田保护制度实施20周年，2009年12月6日，国土资源部、农业农村部、湖北省政府共同在监利县设立了全国基本农田保护发祥地纪念碑。如今，这块红色的石碑依旧伫立在田埂上，见证着农民的收获和喜悦。

我国耕保政策体系逐渐完善

重视的耕地问题被提上议程。

1978年的 《政府工作报告》中提出，要通过开荒，促使耕地面积逐年增加。1981年的《政府工作报告》中要求，基本建设和农村建房不能乱占滥用耕地。1982年，中央1号文件将保护耕地视为与控制人口一样重要的国策。1983年，中央1号文件将“耕地减少”列为当时农村一大隐患。

原国土资源部信息中心助理研究员刘新卫在《改革开放以来我国耕地保护政策沿革》一文中指出，在1978年至1985年的耕保意识开始觉醒期，确保粮食安全是农业的重中之重，但通过结构调整发展多种经营从而提高农民收入的要求同样非常迫切。因此，耕地保护政策苦于协调确保粮食安全和调整农业结构关系。

这一期间，保证国家建设用地需求常以牺牲耕地为代价。此外，耕保政策多以行政命令贯彻，多停留于概念而缺少配套措施。

我国耕保政策制定的起步期从1986年开始。1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，自1987年1月1日起实施，标志着我国土地管理正式步入法治化轨道。这是新中国第一部关于土地管理、调整土地关系的法律。

这部法律对建设用地审批和毁坏耕地处罚等作了规定。到了1997年，我国首次设立了 “破坏耕地罪 ”“非法批地罪 ”“非法转让土地罪 ”。在耕保政策制定的起步期，刘新卫认为，耕保政策的实施还是过度倚重行政手段，因为在1997年之前一直缺乏定罪标准导致执法困难。

1988年，土地管理法首次修正。删除了此前法典中“禁止出租土地”的内容，增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。此次修正拉开了自然资源有偿使用制度改革的序幕。

十年后，也就是1998年，土地管理法全面修订，首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。本次修订以保护耕地为主要目标，确立一系列重要法律制度。其中包括废止土地分级限额审批制度，确立土地用途管制制度；确立耕地占补平衡制度；明确规定农民的土地承包经营权受法律保护等。

为落实新修订的土地管理法，该年国务院还修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。2000年后，国土资源部陆续颁布了相关文件，来落实耕地保护要求。

从1998年到2003年，我国耕保政策体系得到了初步构建。刘新卫曾表示，1998年修订的土地管理法并随后颁布了配套政策，标志着我国初步构建了耕保政策体系框架。

2004年中央1号文件明确提出 “各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”，同年《政府工作报告》强调要依法加强耕地管理和加快征地改革。

也是在这一年，土地管理法迎来第二次修正。本次修正将第二条第四款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，并将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。这次修改是重大的理念进步，体现了尊重物权、保护物权的价值导向。

2019年，土地管理法第三次修正。本次修正在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，实现多项重大突破。例如，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍；将基本农田提升为永久基本农田；合理划分中央和地方土地审批权限；土地督察制度正式入法等。

两部门将起草《永久基本农田保护红线管理办法》

我国人多地少的基本国情，决定了必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好。

全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩，逐步把永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田。根据这一目标要求，永久基本农田特殊保护不仅有不低于15.46亿亩的量化要求，还有逐步建成现代化良田的质量标准。

去年九月份，自然资源部向社会提供永久基本农田信息查询服务，为社会公众广泛参与、共同监督和主动保护永久基本农田提供更多样化的渠道。作为实施特殊保护的重要举措，社会公众可以通过多种网络平台便捷、快速地查询到永久基本农田面积、空间位置等信息。

针对基层同志反映，永久基本农田管理存在“刚性有余、弹性不足”的问题。近日，自然资源部表示，正会同农业农村部研究起草《永久基本农田保护红线管理办法》。

起草《永久基本农田保护红线管理办法》也是自然资源部今年安排立法项目16件中的一件。自然资源部耕地保护监督司司长贺勇介绍，《办法》将在严守耕地保护红线的前提下，建立永久基本农田“优进劣出”的动态调整机制；同时，将改革完善占补平衡制度，按照高标准农田标准实施补充耕地，确保补足补优，统筹做好耕地数量、质量、生态“三位一体”系统保护。

贺勇说，初步考虑是，以永久基本农田布局优化为目标，建立“优进劣出”的管理机制，推进永久基本农田更加集中连片，逐步提高优质耕地的比例。在优化布局的过程中，对基层反映的一些与生产生活息息相关的农业配套设施难以落地的问题，《办法》中将作出明确的政策安排。

耕地是保障粮食安全的根本，唯有守牢耕地保护红线，保有足够规模的耕地，才能将粮食饭碗端稳端牢，真正做到“手中有粮、心中不慌”。

新京报记者 张建林