编者按

毒品管制是我国禁毒工作的重要环节。中共中央、国务院印发的《关于加强禁毒工作的意见》和《中华人民共和国禁毒法》从顶层设计构建了毒品管制的制度框架。国务院及政府有关部门出台条例和规定，进一步规范和加强对易制毒化学品、麻醉药品和精神药品的管理。同时，各地通过地方立法，不断创新毒品管制制度机制。即日起，为您推荐系列专家文章介绍我国毒品管制制度的发展及创新。本文介绍在综合治理方面具有创新性的地方立法管制规定。

2004年5月28日，中共中央、国务院转发的《国家禁毒委员会2004—2008年禁毒工作规划》首次以中央文件的形式明确禁毒工作的方针之一是综合治理。禁毒中的综合治理的内涵通常可以从相互联系的三个方面来理解。一是作为禁毒工作方针和体系建设原则的综合治理。我国禁毒法第4条明确把综合治理作为禁毒工作的方针，从理念上强调打防管控有机结合，从内容上强调各环节各领域的综合推进。二是主体多元的综合治理。强调依靠各方面力量、齐抓共管。中共中央、国务院《关于加强禁毒工作的意见》中特别提到“坚持综合治理，深入推进禁毒工作社会化，最大限度形成工作合力”。这就要求建立各级政府统一领导、禁毒委员会组织协调、有关部门各负其责、社会力量广泛参与的综合治理毒品问题的工作机制。为了压实工作责任，从中央到地方已经建立起一套禁毒工作绩效考评、约谈、通报、挂牌督办、联席会议等工作制度。三是方式多样的综合治理。强调多策并举，政治、法治、德治、自治、智治相结合。在党的领导下，综合运用政治、法律、行政、经济、文化、教育等多种手段，采取打击、防范、教育、管理、建设、服务、帮教、改造等方式。法律、党规党纪、道德、习惯、社团章程、村规民约等多种规范综合为治，各种手段、方式在各自制度框架内发挥效能并且相互协同、综合发挥作用。

本文介绍地方立法在综合治理特别是主体多元方面，具有创新性的毒品管制规定。

信息共享和执法协作制度

第一，及时通报、联合监管制度。政府各职能部门在自身职责范围内建立信息共享、动态管理、滥用物质监测、流向追溯、责任倒查等制度，在日常工作中如果发现有毒品违法犯罪活动的，不仅要立即报告，而且要配合查缉。《河北省禁毒条例》第19条规定,政府有关部门在各自职责范围内，加强对麻醉药品、精神药品、易制毒化学品及其生产经营者的监督管理，建立健全信息共享、动态管理、滥用物质监测、流向追溯、责任倒查等制度，提高管理效能。有关部门在日常监督检查工作中发现毒品违法犯罪活动的，应当立即报告公安机关。《内蒙古自治区禁毒条例》第19条第2款、《甘肃省禁毒条例》第19条第2款也有类似的规定。《陕西省实施〈中华人民共和国禁毒法〉办法》第21条规定：“禁止在食品和食品添加剂中添加《中华人民共和国禁毒法》规定的毒品原植物及其种子、幼苗或者其他含有毒品成分的物质。市场监督管理部门对食品进行抽样检测或者检验中，发现前款情形的，应当及时通报公安机关。”第23条规定，政府有关部门在各自的职责范围内，按照国家有关规定，加强对麻醉药品药用原植物和麻醉药品、精神药品、易制毒化学品等的监督管理，建立健全协作机制和信息通报制度。《浙江省禁毒条例》第19条第2款还明确规定配合的义务：“交通运输、铁路、民航安全监督管理等部门和单位应当建立健全毒品查缉工作机制，配合公安机关开展毒品和易制毒化学品检查工作。”

第二，在特定地区或工作中的互相配合机制。首先，针对毒品问题重点整治地区和单位开展综合治理。《上海市禁毒条例》第28条规定：“国家和本市确定的重点整治地区所在地人民政府和重点整治单位应当采取措施，加强综合治理，限期完成整治目标，巩固整治成果。公安机关应当会同相关部门根据毒品违法犯罪的变化趋势，针对合成毒品贩卖、吸食等重点问题，研究完善治理对策，依法加大打击力度。”其次，针对零星贩卖毒品行为建立公检法联动协调综合治理工作机制。《云南省大理白族自治州禁毒条例》第19条规定：“自治州、县（市）禁毒委员会应当通过联席会议等方式明确工作措施，建立公安机关、人民检察院、人民法院联动协调综合治理工作机制，加强对零星贩卖毒品行为的打击和治理。”再次，针对污水毒品检测工作建立协作机制并规定配合义务。《厦门经济特区禁毒若干规定》第9条规定：“公安机关应当会同市政主管部门建立健全污水毒品检测工作机制，掌握毒品滥用情况，提升毒情监测和预警能力。”《山西省禁毒条例》第16条规定：“城镇生活污水等涉毒样本采集工作由所在地县级人民政府公安机关负责，住房和城乡建设、生态环境等有关部门应当予以配合。”最后，针对邮政、寄递、物流等经营单位执行禁毒管理制度情况建立联合检查机制和互联网涉嫌毒品违法犯罪信息的监测协作。《陕西省实施〈中华人民共和国禁毒法〉办法》第24条第3款规定：“公安、交通运输等部门应当建立健全禁毒联合检查机制，对邮政、寄递、物流等经营单位执行禁毒管理制度进行检查，对托运、寄递的物品进行抽查。对未严格执行相关管理制度的邮政、寄递、物流等经营单位应当增加检查频次。”第25条第1款规定：“网信、公安、通信管理等部门应当建立协作机制，加强对互联网涉嫌毒品违法犯罪信息的监测。”

第三，跨域禁毒执法协作、信息交流共享制度。《河北省禁毒条例》第19条规定，县级以上人民政府应当建立健全禁毒协作机制，加强区域交流合作，落实禁毒信息通报制度，依法开展禁毒执法合作。大多数地方立法是把此项权力配置给省级公安机关，例如《广东省禁毒条例》第21条和《海南经济特区禁毒条例》第21条的规定。

信息采集、报告和强化管理责任制度

第一，建立禁毒重点关注物品清单以及相关信息采集管理制度。《上海市禁毒条例》第19条规定：“本市根据国家规定，依法推进禁毒重点关注物品的信息采集管理工作。按照国家禁毒工作的具体部署，合理确定、动态调整、及时公布本市禁毒重点关注物品清单。禁毒重点关注物品信息采集应当限于实现工作目的的最小范围，保障市场主体的合法权益，不得过度采集。能够通过部门共享的信息和数据，不得重复采集。相关部门应当为市场主体提交信息提供指导和服务，根据市场主体的意见建议改进完善工作。”

第二，明确特定社会主体对涉毒违法犯罪活动的报告义务。所谓特定社会主体，一是住宅、厂房等房屋的出租人、管理人、物业服务企业、农村土地承包人和农村土地承包经营权流转受让人。例如，《四川省禁毒条例》第25条规定，发现承租人或者出租房屋内有涉嫌毒品违法犯罪活动的，发现土地内有涉嫌毒品违法犯罪活动的，上述主体应当及时向公安机关报告。类似的规定还有《安徽省禁毒条例》第26条、《广东省禁毒条例》第33条、《海南经济特区禁毒条例》第28条等。二是物流、寄递、仓储、运输企业。《陕西省实施〈中华人民共和国禁毒法〉办法》第24条第2款规定，这些企业“发现客户委托运输、寄递、仓储疑似毒品或者非法委托运输、寄递、仓储易制毒化学品的，应当停止运输、寄递，不予仓储，立即向公安机关或者海关报告，并配合公安机关或者海关进行调查。”三是网络运营者、互联网群组的建立者、管理者。《陕西省实施〈中华人民共和国禁毒法〉办法》第25条第2、3款规定：“网络运营者发现利用互联网服务进行涉嫌毒品违法犯罪活动的，应当立即停止传输、删除违法信息，向公安机关报告，并采取保存记录、留存后台日志等措施固定证据、协助调查。互联网群组的建立者、管理者应当履行管理责任，依法规范群组网络行为和信息发布，发现涉嫌毒品违法犯罪信息的，应当立即向公安机关报告，并配合调查。”四是物业服务人。《陕西省实施〈中华人民共和国禁毒法〉办法》第26条规定：“物业服务人发现服务管理区域内有涉毒行为的，应当立即向公安机关报告。”五是娱乐性经营场所。《浙江省禁毒条例》第21条第2款规定，旅馆（含民宿、网约房）、酒吧、网吧、洗浴、健身等场所，建立内部巡查制度，履行巡查义务，发现涉毒可疑情况的，应当立即向公安机关报告并协助调查。

第三，强化市场主体管理责任的规定。首先，针对汽车租赁企业。《四川省禁毒条例》第26条规定：“汽车租赁企业应当按照有关规定如实登记承租人身份信息、联系方式等，保存相应信息不少于1年；发现承租人涉嫌利用租赁车辆进行毒品违法犯罪活动的，应当及时向公安机关报告。”《凉山彝族自治州禁毒条例》第20条第1款规定：“自治州内从事汽车租赁行业的单位和个人，应当对运营车辆安装车辆卫星定位系统。”其次，针对参与销售麻精药品、含麻黄碱类复方制剂、采集麻黄草的医疗机构、药品相关企业。《上海市禁毒条例》第21条规定，企业发现药品被用于非法目的的，应当立即停止销售，并向药品监督管理和公安等部门报告。医疗机构应当加强管理，发现药品超过正常医疗需求的，应当立即停止开具、调配；发现被用于非法目的的，应当立即停止开具、调配，并向卫生健康和公安等部门报告。该条例第53条还规定了严厉罚则。《内蒙古自治区禁毒条例》也有类似的规定，如第22条规定，麻黄草实行采集、收购许可制度。未经许可，任何组织或者个人不得采集、收购、运输麻黄草。生产经营企业应当建立麻黄草收购、产品加工和销售台账，保存期限不得少于2年。

（作者系西北政法大学行政法学院教授，博士生导师）

来源:中国禁毒报

编辑:田文婷 审核:周中南、张海鑫 签发:窦晓文