文 |张婷婷 任国文

提 要：

2024 年《政府工作报告》将低空经济列入“新增长引擎”以来，低空经济技术迭代加速、应用场景拓宽、市场规模不断加大，正在书写万亿级产业新图景。“十五五”规划建议提出，要“培育壮大新兴产业和未来产业”“加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展”。低空飞行技术不同于航空航天技术，其应用场景的短途性使得低空经济呈现出鲜明的地方性特征，应当将低空经济治理体系置于低空、频谱、坐标“三维空间”的法治转型视角下加以理解。为此，我国应当在坚持领空主权安全和空间资源国家所有的基础上，遵循“法律明确底线、释放地方活力、全面数字监管”原则，明确“央—地”两级事权。国家重点解决空域权属、安全责任、数据主权三大基础性问题，并加强国家级低空智能监管；授权地方结合地情、场景开展分级分类低空空域管理，构建动态沙盒监管机制，建立低空空域使用权的多类型、普适性分配措施，用好 AI 赋能低空经济安全发展治理体系，注重规范应用场景创新。

关键词：

低空经济；安全发展；三维治理；应用场景

党的二十届四中全会提出，要坚持智能化、绿色化、融合化方向，培育壮大新兴产业和未来产业。“低空经济”是融合人工智能与低空飞行技术，提升低空空间综合运用效率的战略性新兴产业。目前，我国部分城市已在低空文旅、客运、物流等领域取得突出成效，但也存在黑飞、空域占用、无人机炸机索赔等问题，主要原因在于低空空域权属、低空与高空飞行交叉产生安全隐患、侵权责任界定等方面，亟须在三维空间框架下，构建低空经济安全发展的治理体系。

低空经济不仅革新了空间管理方式和空间使用图景，也拓展了现代法治的治理维度，推动空间法治从地下、地面“二维空间”治理向低空“三维空间”立体治理转型。当前低空经济治理应当侧重于地面、低空、高空“三维空间”治理，包括空间管辖、空间使用、空间竞争和空间权益的治理。2025年全国两会提出促进“低空经济安全健康发展”的要求，是在这一战略性新兴产业从单点示范迈向规模化发展过程中，夯实产业发展与安全保障的地基。低空经济的发展与安全是相辅相成的，有终极目标上的统一性：安全，保证发展的持续性和市场的信任度；发展，为安全提供明确的需求指引。必须沿着安全可控的发展道路，既要让低空经济赋能千行百业，又要确保守住国家安全、空域秩序、数据安全等底线。应当构建“顶层设计—协同治理—数字监管—场景创新”贯通的安全发展治理体系，走出一条中国特色低空经济治理的制度化路径。

一、统筹发展与安全，完善低空经济顶层设计

低空经济作为一项战略性新兴产业，正在经历从“试点探索”迈入“规范发展”的快速成长期，需要解决从空域资源分配到飞行安全，从隐私保护到规范社会伦理的一系列复杂难题。

（一）坚持领空主权安全和空间资源国家所有，夯实低空经济治理的法理基础

低空空域作为国家领空的重要组成部分，其所有权性质直接关系到国家安全与主权完整。在当前国际竞争加剧和低空经济迅速发展的背景下，我国必须在法理和政策层面坚守“领空主权不可分割、空域资源属于国家”的根本原则。根据宪法和民用航空法等现有法律，我国领空属于国家所有，不得私有化或碎片化流转。在低空经济涉及的大量数据采集、位置服务和飞行路径问题上，必须防范“灰色开放”导致主权泄露与监管真空。因此，在推动空域资源市场化配置的同时，应强调国家对低空资源的统一统筹与调控权，不得以商业化名义突破国家安全底线。同时，应当将低空经济高质量发展置于低空、频谱、坐标“三维空间”的法治转型视角下加以理解，从宪法上的“自然资源所有权”理论扩展出“动态使用权”理论。低空使用权根据“空间坐标+时间段+使用强度”三个要素进行动态定义，并由智能合约自动执行使用权流转，允许低空经济主体分时、分层、分用途交易低空使用权。

（二）构建低空治理的规范化、法治化制度框架

当前我国低空空域管理仍面临法制滞后、规则碎片化等问题，需要以“法律明确底线”为先导，通过立法手段明确治理底线与基本秩序。从立法技术角度，应明确低空空域的权属界限、飞行行为的许可与限制条件，以及监管数据的采集、存储与使用规范。特别是围绕无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）等新型低空飞行器的快速发展，应尽快出台统一的“低空空域管理法”或“低空经济促进法”，形成基础性、普适性的制度规范。此外，在法律底线的划定中，应坚持“许可优于备案、监管嵌入系统”的思路，避免形成治理盲区。通过明确违法飞行、扰乱空域秩序、非法采集敏感数据等行为的法律责任和惩戒机制，为低空经济发展提供稳定、公平、有序的法治环境。

（三）建立国家级低空智能监管平台，实现全过程、全天候的数据支撑与指挥调度

二、平衡有效市场和有为政府，推动低空协同共治

我国地域广阔、空域条件与经济发展差异显著，加之低空经济应用场景的短途性，使得低空经济呈现出鲜明的地方性、市场化特征，低空空域的精细化管理不宜“一刀切”。应坚持有效市场和有为政府相结合，推动低空经济领域的协同共治。

（一）充分释放低空治理的制度活力

中央政府应在保底线、守安全、建框架的基础上，充分释放地方在场景设计、产业孵化、空域划设等方面的主动性。特别是在城市群、高技术开发区、边境沿线等低空经济活动活跃区域，地方政府应有权设立专项飞行试验区、临时空域管理规则、低空运行调度中心等机制工具。同时，中央应建立地方低空管理的绩效评价机制，引导地方既要鼓励创新，又要确保安全可控。只有在“放得下、接得住、管得好”的制度框架下，地方政府才能真正承担起低空治理责任，形成央地之间责任明确、分工协同、反馈畅通的治理格局。

（二）厘清国家监管与地方管理的边界

低空空域治理既涉及国家安全与战略资源配置，又关乎地方经济发展与产业创新，其治理结构必须清晰、分级合理。建议将低空事权划分为“国家级基础监管权”与“地方级运营调度权”两大层次。国家层面应集中行使对空域主权划分、空域协调、飞行数据归集、安全态势监测等核心职责，尤其是对跨省级和敏感区域的飞行活动进行统一管理。地方层面则主要负责辖区内空域的日常运行调度、商业飞行许可、企业服务保障等，并在中央设定边界内灵活探索治理机制。例如，北京、广州、成都等地可依据自身条件建立低空产业发展示范区，并制定相应管理细则。在央地事权划分中，应建立事权清单制度与跨层级联动机制，防止出现“多头监管”或“无人监管”的问题。

（三）探索建立“动态沙盒监管”机制

低空经济具有高度技术创新性与应用多样性，传统的静态审批和固定规则往往难以匹配其发展速度。借鉴金融科技领域的“监管沙盒”理念，应探索在低空空域治理中引入“动态沙盒监管机制”，推动低空治理包容性与风险可控的有机统一。即在特定区域或特定时间内，为新型飞行器、新型商业模式、新技术应用提供有限、可控的试验空域和制度豁免空间，同时设定边界条件、风控措施和动态反馈机制。例如，深圳可在湾区设立沙盒区域，允许物流无人机试运行，期间由第三方评估团队跟踪评估其运行效果与风险表现。该机制不仅有助于降低创新的制度门槛，也有助于监管部门提前发现潜在问题、积累治理经验。动态沙盒监管机制的核心在于“可变规则+实时监控+及时纠偏”，在技术创新与公共安全之间建立“动态均衡”。

（四）优化配置低空空域使用权限

在坚持国家所有权前提下，应赋予低空空域“使用权”以一定的制度属性，使其能够作为可配置、可流转的资源进入市场。根据空域用途、使用频率、飞行风险等要素，可将低空空域使用权划分为定期使用权（如物流航线）、临时使用权（如应急救援）、共享使用权（如通用航空训练）等类型，并在制度设计上实现普适性、可操作性、可追溯性。可探索通过政府授权平台实现使用权的公开申请、审核、动态调配和履约监督，逐步建立市场化、竞争性配置机制。对于重点空域资源，应通过招投标、许可竞价等方式提高使用效率。通过科学配置使用权，有助于缓解空域资源紧张状况、提高运行效率，同时实现“有序使用、分层管理、动态调整”的治理目标。

三、用好数字技术手段，赋能低空经济治理

数字化技术手段不仅可用于产业发展本身，同样能够协助完善低空经济法规框架，完善低空经济治理体系。

（一）引入AI实时仲裁，提升低空纠纷化解能力

低空飞行活动的多元化和常态化不可避免地带来各类纠纷，如飞行干扰、空域重叠、运行侵权、隐私侵犯等。传统的行政申诉和法院诉讼流程不仅耗时长、成本高，而且难以满足即时纠纷处理需求。因此，应构建以人工智能为核心的“低空纠纷实时仲裁机制”。该机制可依托国家低空监管平台，结合区块链记录与飞行轨迹数据，对争议事件进行事实智能判定、责任归属评估，并给出仲裁意见或协商建议，快速平息矛盾。例如，两个无人机运营方因航线重叠导致飞行冲突时，系统可实时提取飞行数据、自动分析飞行规则合规性，并生成具有仲裁效力的意见书。同时应明确仲裁结果的法律效力，并允许当事方在不服时进入正式法律程序。该机制不仅提升治理智能化水平，也有助于构建反应灵活、响应迅速的低空纠纷解决机制。

（二）运用数字孪生技术，动态优化法规实施效果

四、规范应用场景创新，充分释放制度效能

《国务院办公厅关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《实施意见》）中指出，场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，是推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体，对促进新技术新产品规模化商业化应用具有重要牵引作用。同时进一步指出，稳妥有序拓展低空经济等领域应用场景。

低空应用场景的规模化拓展在技术、基础设施、商业化和安全监管等方面，仍面临不少挑战，需要多维度协同发力，系统性破解发展难题。

（一）强化顶层设计与政策引导

国务院办公厅发布的《实施意见》提出要“稳妥有序拓展低空经济等领域应用场景”， 为低空应用场景的拓展指明了方向。在具体操作层面，国家发改委明确了 “先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区”的渐进式原则，以严控风险、确保安全。为此，可分批次拓展相对封闭区域（如工业园区、物流园区、港口等）、半封闭人流量少的区域（如山区、远郊、乡村等）、人口密度较大区域（如中小城市、大城市等），并划定低空飞行隔离区，验证低空飞行器的载重、续航能力及飞行安全性后再逐步融合。

（二）完善标准体系与基础设施

加快标准建设，推进低空通信、感知、监视等领域的标准制定，为产业互联互通奠定基础。将低空领域标准执行情况纳入低空经济试点区域的考核评价体系，对严格执行标准的企业给予政策扶持；针对中小企业在标准执行中可能面临的成本压力，出台专项扶持政策，降低企业执行标准的门槛。构建适配低空经济的基础设施体系，科学规划建设低空起降点、低空通信基站、气象服务站点等基础设施；推进基础设施共建共享，引导物流、文旅、应急等不同领域企业共同建设维护、共同使用起降场地与监测设备，降低单个企业的基础设施投入成本，提升资源利用效率。

（三）创新监管模式，探索新型监管机制

利用场景作为“试金石”，在特定区域开展监管压力测试，验证相关的管理制度和规则。聚焦城市空中交通、低空物流配送、应急救援、文旅观光等应用场景，针对不同场景的飞行高度、作业时段、载荷要求、空域复杂度等核心特征，制定差异化测试方案，并汇总分析测试中发现的技术短板、制度漏洞等情况形成监管测试报告，作为制定标准化监管方案的重要依据。坚持包容审慎的监管原则，鼓励运营企业、科研机构、行业协会参与场景监管试点，明确其在场景测试中的权利、义务、责任，并允许其探索新的监管模式，完善动态监管机制。

（四）重视应用场景价值挖掘

围绕低空经济的不同应用场景，开展相关赛事和经验交流，不仅可以验证技术的可行性，更对低空产业的成熟和发展起到关键的示范借鉴作用。通过“低空飞行展演”“低空应急救援演练”“低空经济场景创新论坛”等方式，加强低空产业和企业之间的交流互动，一方面可展示新技术、新设备、新模式，促进供需对接，拓展合作共赢；另一方面，针对不同应用场景的技术瓶颈、设施短板、政策堵点、商业化路径等分别展开深入研讨，共同攻克难题、突破卡点。将应用场景交流作为资源整合和经验交流的重要平台，树立产业品牌，培育领军机构和龙头企业，形成以应用场景创新促进产业高质量发展的集聚效应。

（张婷婷，中共广东省委党校法学教研部副教授，粤港澳大湾区研究院研究员；任国文，《新经济导刊》杂志社副研究员。本文系2025年度全国党校（行政学院）系统社科规划项目“三维空间治理下低空经济高质量发展的法治保障研究”[2025DXXTQN042]的阶段性成果）

本文刊发于《中国经济报告》2026年第1期。

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