破除各类制度性掣肘和政策性藩篱，释放新技术新产品规模化商业化应用的潜力空间，以场景驱动力激活真实需求潜力，并转化为经济活力

文｜徐策 何赛

中国正在迎来一场“场景革命”，一场由场景驱动增长、助力改革、优化治理的革命。国务院常务会议审议通过的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《实施意见》）是党的二十届四中全会之后，首次纳入国务院常务会议审议的重磅政策文件，是深入贯彻党的二十届四中全会关于“加大应用场景建设和开放力度”以及“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动”等任务部署的重要战略举措。在“十五五”这一夯实基础、全面发力的关键时期，中国要实现新质生产力的规模化落地、构建适应新质生产力发展的新型生产关系、畅通供给和需求良性互动的新循环，推动场景革命在其中发挥着极其重要的作用。

当前，中国推进场景革命的基础已经较为坚实，场景资源、制度环境、基础设施、建设经验都已具备，场景驱动的能量正蓄势待发。但同时也要看到，中国仍面临收益机制不健全、资源碎片化、行政与市场壁垒及转化服务体系缺位等多重挑战，制约了场景培育和开放。下一步，要构建形成中央、地方、企业协同推动场景驱动需求的发展格局，在培育和开放场景、推动新场景大规模应用过程中，发现并破除各类制度性掣肘和政策性藩篱，切实释放新技术新产品规模化商业化应用的潜力空间，以场景驱动力激活真实需求潜力，并逐步转化为经济增长的动力活力。

站在“十五五”的方位上把握场景革命

“十五五”开局之际，一场以“场景”为核心的系统性变革正在悄然酝酿——它是促进科技成果转化的关键路径，更是探索改革突破口、重塑政府治理逻辑、激活市场信心、重构供需关系的战略支点。

“十四五”时期，中国将创新置于现代化建设全局的核心地位，在科技创新上取得显著突破，但不少成果还处于技术验证或小规模试点阶段，尚未形成规模化、稳定化的产业链和就业吸纳能力。究其原因，症结在于未能充分应用于真实、可验证、可扩展的场景。《“十五五”规划建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”置于首要任务，着重强调科技成果向现实生产力高效转化。在这一时期强调场景培育和开放，正是要将场景作为连接创新链与产业链的桥梁，作为打通科技成果转化“最后一公里”的核心路径，通过以真实需求牵引技术研发、以具体问题倒逼制度创新，加快创新成果转化为实际生产力。

当前，中国经济发展正处于新旧动能转换的关键阶段，既面临着传统动能逐渐弱化，要素投入边际效益持续递减，而战略性新兴产业虽然增速亮眼，但在GDP（国内生产总值）中的比重不足20%，距离真正能“挑大梁”还有一段距离的产业结构矛盾；同时也面临着有效需求不足与现有供给难以满足多样化、高端化消费需求的供需结构矛盾。这双重矛盾相互交织，不仅制约了经济增长的质效，也导致市场主体信心不足、预期偏弱。

破解困局，关键在于打通供需循环。而许多潜在的新需求，并非天然存在，而是必须通过构建场景来发现和创造，通过开放场景来释放和激活，并在场景的测试中验证和完善新的供给方式。“场景革命”也是畅通供给和需求新循环“最后一公里”的重要抓手。只有当新的需求得到确认，新的供给潜力得到培育，微观主体信心才能真正恢复。正如二十届四中全会所强调的“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”，而场景革命正是照亮这条双向奔赴之路的明灯。

推进场景革命，中国具备怎样的基础？

近年来，中国场景培育和开放的基础正以前所未有的广度与深度不断夯实，场景驱动的能量正蓄势待发。

中国的广袤国土造就了多元化地理场景，14亿整体迈入现代化生活的人民和4亿中等收入群体蕴藏着海量消费需求和无数细分市场，并正在释放日益多样的发展型消费需求。

除国务院发布《实施意见》，国家已在数字经济、低空经济、智能网联汽车、人工智能等重点领域密集出台配套政策，例如《5G规模化应用“扬帆”行动升级方案》《关于在国家数据基础设施建设先行先试中加强场景应用的实施方案》《通用航空装备创新应用实施方案》《关于开展智能网联汽车“车路云一体化”应用试点工作的通知》等。特别是在人工智能领域，国务院出台《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，明确提出要以新的科研成果支撑场景应用落地。此外，市场监管总局也在持续推进特种设备、医疗设备等领域的沙盒监管试点。这一系列政策初步构建起支撑场景培育和开放的制度基础，为新技术、新产业、新业态、新模式开辟试验场。

近年来，中国系统推进5G、光纤宽带、数据中心、通航机场等新型基础设施与融合设施建设。目前，全国5G基站达470.5万个，光缆总长7444万公里，算力中心机架超1085万标准架，智能算力规模达788 EFLOPS，形成全球规模最大、技术领先的网络基础设施，实现1ms时延城市算力网、5ms时延区域算力网、20ms时延跨国家枢纽节点算力网，并已有29个省（自治区、直辖市）开展数据交易场所的组建工作。这些新基建有力支持了大数据、人工智能等技术的广泛应用，推动超过2.3万个创新算力项目在工业、金融、医疗、能源等领域实现规模化复制与推广。

企业和地方围绕培育和开放场景进行了丰富多样的积极探索，其中：中央企业聚焦创新链与产业链深度融合，构建“国家任务-产业协同-企业自主”联动攻关体系，组建24个创新联合体，由86家中央企业联动800余家高校院所及产业链企业推进千余项目，实现190项技术转化。超过60座城市加快布局场景创新，既包括北上广深一线头部城市，也包括沧州、宜宾这样的三线、四线城市，其中深圳市率先提出要把整座城市都作为新技术新产品的试验场，推进全时全域全行业应用场景开放。企业和地方在场景培育方面的广泛实践，正为全国范围的场景创新与制度突破探索出可行路径。

尽管基础日臻完善，但同时也要看到，中国在场景培育和开放方面还存在一定问题和挑战。一是场景的收益分配机制尚未健全。许多场景依赖财政补贴，缺乏可持续的收益机制。大企业因风险规避不愿开放核心场景，中小企业则难以承担真实环境中的试错成本。没有清晰的商业回报预期，场景就容易沦为“盆景式”展示，而非“森林式”生长。二是场景资源碎片化。场景往往横跨地域、部门、技术标准与数据系统，但在实践中却往往因规则、标准不统一，导致难以形成完整的应用场景。以低空经济为例，空域管理在各地呈现“军地联合审批”“民航代管”等多种模式，类似问题在智能网联汽车、工业互联网等领域同样突出。三是行政壁垒、市场分割与资源垄断。部分地方政府设置隐性门槛，排斥外地技术与资本；一些行业巨头则将关键场景封闭运行，形成“数据孤岛”与“生态围墙”。这种局部保护主义严重阻碍了全国统一大市场的形成，也抑制了技术的规模化应用发展。四是转化服务体系缺位。当前，由于缺乏专业的技术转移平台、权威的成果评估机制以及高效的跨领域对接渠道，以及金融支持体系偏好短期稳定回报，难以适配长期场景培育。大量优质技术因此“沉睡”，难以跨越从试点验证到规模化推广的“死亡之谷”。

培育和开放场景：打开未来万亿级市场的入口

《实施意见》首次以国家级红头文件形式系统部署场景培育和开放的任务，并划出五大领域的市场赛道，涵盖22类重点场景，将在“十五五”时期带来大批市场新机遇。

（一）新领域新赛道：抢占未来产业制高点

《实施意见》提出要重点打造新领域新赛道应用场景，释放出强烈的“重点押注”未来产业的信号。这类场景面向国家战略与安全需求，是当前大国竞争的焦点，同时也具有强融合性与交叉性，能够带动产业生态或社会应用范式的变革，例如“车网互动”与“虚拟电厂”将数亿辆电动车转化为分布式储能单元，撬动能源管理、智能调度、双向充电桩等全新产业链。

（二）传统产业转型升级：再造传统产业优势

《实施意见》提出，要建设一批产业转型升级的新业态应用场景。目前传统产业仍然是中国国民经济的基础和命脉，具有迫切的转型升级需要，也是国家“两新”“两重”政策投资的重点方向。企业要秉持“为场景找技术”的新理念，以解决特定行业或业务场景中的具体问题为目标，提供产品与服务深度融合的定制化方案。相关研究认为，到2030年，数字化制造将在全国工业企业基本普及，这将是平台化、敏捷化、智能化解决方案发挥的舞台。在此过程中，中小企业有机会在场景中寻求轻量化、小切口的机遇，从而获得以往难以寻求的准入窗口。此外，人才短缺与技能错配问题将随着产业升级而更加凸显。工信部就明确将人才技能培训纳入重点行业数字化转型的重点场景之一，为面向产业升级的职业教育与人才服务开辟巨大需求空间。

（三）行业领域应用：亟须培育的重大场景

《实施意见》提出，要推出一批行业领域应用场景，这一类垂直行业长期存在“高危、低效、难监管”的困境，特别是应急管理领域，长期依赖于政府投资，导致“重应急、轻预防”，难以有效应对灾害多样性和复杂性。在此背景下，韧性城市建设和应急管理已成为亟须系统性布局的重大新技术应用场景，具体包括以下几个方向：一是预防、监测场景的数字化、智能化、协同化转型。当前，中国正在展开一场以“韧性城市”为核心的数字基建革命，实现从“人防”到“智防”的跃迁。据IDC预测，到2028年中国智慧城市ICT投资将突破1.23万亿元，其中70%的预算将向灾害预警、基础设施健康监测等“安全类”场景倾斜；二是应急救援环节的科技赋能与装备升级。无人救援体系、智能指挥系统与特种救援装备正共同推动应急响应从传统模式向精准协同、高效联动的范式转变。相关研究认为，在2025年到2031年，全球应急救援机器人市场年复合增长率将达到12.6%，成为应急装备现代化的重要发展方向。三是应急安全意识与能力培训体系建设。中国公众应急防护意识与发达国家相比仍存在较大差距，家庭应急作为应急安全中的重要场景，预计未来将在中国近5亿个家庭中产生巨大需求，到2030年，安全培训市场规模预计将突破650亿元。

（四）社会治理服务：政府从“管理者”变为“共创者”

《实施意见》提出，要创新社会治理服务综合性应用场景。在场景化治理这一新逻辑下，地方政府可以通过主动“拆墙开窗”，将交通拥堵、医疗资源错配等长期存在的城市治理难题转化为场景机遇，吸引企业带着创新解决方案深度参与共建，在开辟新市场需求的同时，也能够获得更高效、更智能的解决方案。具体将体现在以下几个方面：一是在政府服务方面，过去以系统建设为中心的政务数字化，正在向以实效为导向的智能化、全域化服务演进。国家数据局围绕数据要素×城市治理发布了九大重点方向30个重点领域共100个典型场景，为人工智能、大数据、城市科学、公共管理等研究提供丰富实验场，催生大量技术采购、服务外包，以及基于深度挖掘公共数据价值的全新商业模式。二是在智慧城市方面，相关高价值应用场景的开放，将加速城市基础设施的智能化重构。特别是数字孪生已迈入实质性建设阶段，成为各地推进治理现代化的关键抓手。相关预测认为2024年-2032年全球数据孪生市场规模复合增速将达到39.8%，到2030年，中国数字孪生解决方案市场规模有望达到261亿元。三是在乡村建设方面，5G、物联网等技术加速向县域及村级单元渗透，推动智慧治理平台、农业物联网设备、农村电商等场景快速铺开，催生农业科技、冷链物流、远程医疗等领域增量市场。通过健全基层治理标准体系，农村集体资产数字化登记、涉农数据授权运营等场景正形成新商业空间，促进普惠金融惠农助农。

（五）民生领域应用：服务于人民生活品质提升

《实施意见》提出，要丰富民生领域应用场景，重点布局医疗卫生、养老助残托育、文化和旅游、跨界融合四大方向。这一部署与党的二十届四中全会提出的“人民生活品质不断提高”目标紧密衔接，也是应对“十五五”时期中国老龄少子化加深所带来的社会结构变化的必然要求。在此背景下，相关领域将迎来需求扩张与技术赋能的双重机遇，具体体现在以下方面：一是医疗卫生领域加快数字化与智能化转型。AI辅助诊断、远程问诊、用药审核等创新场景的规模化落地或将催生出千亿级的智慧医疗新赛道，其中，医疗大数据市场规模预计将在2030年突破2700亿元，年均复合增长率达22.3%，为医疗数智化转型场景提供核心支撑；二是养老助残托育服务迎来科技赋能新阶段。面对老龄化加速与家庭结构变化，智能服务机器人、可穿戴设备与远程照护系统等产品与服务需求显著提升。据预测，到2030年中国失能、半失能老年人口将突破1亿人，带动智能养老机器人市场规模超过2万亿元。智能化看护设备与安全监测系统也在逐步推广，为构建“一老一小”整体性支持体系提供技术路径；三是数字技术重塑文旅消费与治理模式。文化和旅游领域正经历由数字技术主导的业态重构，催生出虚实共生的消费新场景。信通院报告显示，中国智慧旅游经济总体规模在过去五年增长了1.4倍，2024年总体规模达到12500亿元。在沉浸式演出、AI导游系统、虚拟旅游平台等重点场景，中国已经形成较为完整的产业链，将在未来推动文旅体验从单一项目向全域沉浸升级，有效提升国内文旅产品的供给质量；四是跨界融合消费领域将是新技术创新应用的重点场景。在当前消费者愈发注重精神体验与情感共鸣的背景下，商业、文化、旅游与体育等领域边界日益模糊，催生出一批复合型场景，不仅能更好地满足人们的情绪价值，也塑造出新的消费模式。相关研究显示，2025年中国沉浸式文旅市场规模突破2000亿元，年复合增长率超20%，其中“非遗+科技”融合项目将成为增长核心引擎。

以场景为线索破除体制藩篱

推动场景革命，中国亟须构建一套“自上而下统筹、自下而上激活”的场景创新体系，既包括中央层面的顶层设计与范式革新，也要求地方因地制宜开展实践，更需要国企、民企与中小创新主体共建创新开放生态。

（一）以顶层设计引领深刻变革，筑牢制度保障底座

中央层面，要以制度保障为基石，以场景培育和开放的需求为牵引，通过治理范式变革、优化要素配置、营造创新生态，系统性破除壁垒、扫清制度障碍。

二是注重行业统筹与跨部门、跨区域协同。必须强化国家战略导向下的政策一致性，建立跨层级、跨领域的协调机制，进行统一立法保障，并推动全国性标准体系落地，打破地方保护与规则碎片化。

三是深入推进要素市场化配置改革。要厘清数据、技术、知识等新型生产要素的产权归属与收益分配机制，引导各类要素从低效领域向绿色低碳、前沿科技、民生改善等国家战略方向集聚。通过建设共性技术平台、中试基地和推动技术标准互认，夯实场景开发的基础设施支撑。

四是营造各类主体公平参与、供需高效对接的生态。着眼于构建培育场景创新的“热带雨林”，通过设立基金、搭建场景供需对接平台等方式，既要支持企业发掘市场需求、拓展新场景，更要构建多元激励体系，完善收益共享机制，主动开放主业场景资源，真正实现大中小企业融通发展。

（二）主动开放高价值场景，涵养协同共治生态

地方层面，要坚持以场景为牵引，因地制宜构建场景培育体系、创新场景开放的市场化机制、强化要素支撑和促进产业协同，形成以场景创新驱动产业发展和新质生产力培育的新发展模式。

一是因地制宜构建战略引领的地方场景培育体系，立足自身资源禀赋，避免陷入“为场景而场景”的泡沫陷阱，而是聚焦示范性强、可行性高的综合性重大场景、行业集成场景与“小切口、高价值”微场景，分层分类推进。

二是创新场景开放的市场化机制，探索从“给资金、给政策”向“供场景、给机会”转变，通过场景招商、供需撮合平台、常态化对接活动等工具，降低企业参与门槛。尤其应发挥地方国企的示范作用，鼓励其开放核心业务场景。

三是夯实场景落地的要素支撑。加强数据、算力、人才等方面的要素保障，加快公共数据开放目录建设，健全算法审查与负面清单制度，加大新型基础设施投入，面向全球“揭榜挂帅”。

四是以场景为线索，促进产业链上下游协同。鼓励本地“链主”企业发布技术需求清单，开放平台与数据资源，带动中小企业“卡位入链”；推动高校、科研院所与企业共建概念验证和中试平台，让实验室的成果在真实的场景之中加速转化。

（三）深挖场景需求痛点，强化生态共建合作

企业层面要形成“国企搭台、民企建群、中小企业创新”的协同体系，以分层响应与主动开放相结合，共同培育场景驱动创新的良好生态。

一是国有企业，要主动担当“开路先锋”与“基础平台”，通过主动开放主业领域场景，为新技术提供“首台套”试验田。引领行业级共性技术平台投资建设，发挥“链主”职责，主动牵引上下游企业进行协同创新。

二是大型民营企业要成为“生态构建者”与“创新引擎”。要主动构建创新生态，将自身的操作系统、云计算资源、用户流量、开放API等，向开发者和合作伙伴开放。主动牵头组建创新联合体，设立企业创投基金，将外部创新内化为自身第二增长曲线。

三是中小企业要做好“创新尖兵”。聚焦垂直领域，做深度创新，主动参与创新联合体建设，充分利用“监管沙盒”和各类场景机会清单，选择“小切口、高价值”场景切入。

（作者徐策为中国宏观经济研究院副研究员、何赛为中研智库高级研究员；编辑：王延春）

责编 | 杨明慧

封图来源 | 视觉中国